Một số vấn đề về kiểm toán nội bộ trong quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2015 và các giải pháp đề ra

NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN36 Số 116 - tháng 6/2017
MOÄT SOá VAáN ÑEÀ VEÀ KIEÅM TOAÙN NOÄI bOÄ 
TRONG QUAÙ TRÌNH TAÙI CÔ CAáU dOANH NGHIEÄP 
NHAØ NÖÔÙC GIAI ÑOAÏN 2011 - 2015 
VAØ CAÙC GIAûI PHAÙP ÑEÀ RA
ThS. Đỗ QuốC VIệT*
Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước với trọng tâm là các Tập đoàn - Tổng công ty là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước, với nội dung cơ bản là các Tập đoàn, Tổng công ty chấm dứt tình trạng đầu tư ngoài ngành, dàn trải, kém hiệu quả; hoàn thiện cơ cấu tổ chức; có chiến lược phát triển hợp lý; tối đa hoá việc sử dụng các nguồn lực; nâng cao tính 
cạnh tranh và hướng đến mô hình quản trị hiện đại, trong đó chú trọng hoàn thiện cơ chế kiểm soát, kiểm 
toán nội bộ, kiểm soát rủi ro tài chính... Thực hiện Quyết định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 của Thủ 
tướng Chính phủ, các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước đã thực hiện tái cơ cấu toàn diện và bước đầu đã 
đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, quá trình tái cơ cấu hướng đến mô hình quản trị hiện 
đại trong đó chú trọng hoàn thiện cơ chế kiểm soát, kiểm toán nội bộ, kiểm soát rủi ro tài chính vẫn còn 
nhiều lúng túng và hạn chế...
Từ khoá: kiểm toán nội bộ, tái cơ cấu, doanh nghiệp nhà nước.
Several internal audit issues in the restructuring of state-owned enterprises 2011-2015 and the 
solutions proposed
restructuring state-owned enterprises with the focus on groups and corporations is a right policy of 
the Party and the State, with the basic content is that groups and corporations stop ineffective, spreadout 
and outside investment; perfect the organizational structure and develop a rational development strategy; 
Maximize the use of resources; Improve the competitiveness and direction of the modern management model, 
focusing on perfecting the control mechanism, internal audit and financial risk control. In implementation 
of Decision No. 929 / QD-TTg dated 17/7/2012 of the Prime Minister, state-owed groups and corporations 
have carried out a comprehensive restructuring and initially achieved many encouraging results. However, 
the restructuring process towards a modern management model which focuses perfect control mechanisms, 
internal audit, financial risk control remains confused and limited...
keywords: internal audit, restructuring, state owned enterprises.
1. Tái cơ cấu quản trị doanh nghiệp và vai trò 
của kiểm toán nội bộ trong tái cơ cấu quản trị 
doanh nghiệp nhà nước
Trong giai đoạn 2001-2010, thực hiện các Nghị 
quyết của Đảng và Quốc hội, Chính phủ đã chỉ đạo 
thực hiện sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao 
hiệu quả quản trị doanh nghiệp nhà nước (DNNN). 
Đã có những thay đổi lớn trong quá trình tái cấu 
trúc DNNN như: thay đổi cấu trúc ngành nghề 
và thay đổi cấu trúc sở hữu (cổ phần hóa)... Tuy 
*Kiểm toán nhà nước Chuyên ngành VI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 37Số 116 - tháng 6/2017
nhiên, hoạt động của các DNNN vẫn bộc lộ nhiều 
tồn tại, hạn chế như: năng suất, hiệu quả sản xuất 
kinh doanh thấp; sức cạnh tranh yếu; lãng phí, thất 
thoát nguồn lực. Một trong những nguyên nhân 
được đưa ra là hoạt động quản trị doanh nghiệp 
còn chậm đổi mới, chưa theo kịp yêu cầu của kinh 
tế thị trường và thông lệ quốc tế; thiếu cơ chế kiểm 
tra, kiểm soát thực sự hiệu quả.
Kiểm toán nội bộ (KTNB) với vai trò là công cụ 
nhằm hỗ trợ việc thực hiện trách nhiệm của nhà 
quản lý; giúp phát hiện và cải tiến những điểm yếu 
trong hệ thống kiểm soát nội bộ; giúp cân bằng 
và điều hoà những xung đột về lợi ích thường có 
giữa các cổ đông với các nhà quản lý; tăng niềm 
tin của người sử dụng thông tin trên báo cáo tài 
chính và báo cáo kế toán quản trị và đặc biệt KTNB 
là công cụ hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả sử 
dụng các nguồn lực của doanh nghiệp... được xác 
định là một yếu tố quan trọng trong quản trị hiện 
đại. KTNB nếu được tổ chức hợp lý, hoạt động hiệu 
quả sẽ là công cụ hỗ trợ đắc lực cho nhà quản lý 
nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của 
các hoạt động nội bộ doanh nghiệp; đánh giá hiệu 
lực của quy trình quản trị, kiểm soát và quản lý rủi 
ro... KTNB được đề ra với vai trò quan trọng nhưng 
phần lớn các DNNN hiện nay đang thiếu bộ phận 
này trong hệ thống quản trị nội bộ của mình.
Để giải quyết tồn tại của các DNNN nói chung 
và quản trị doanh nghiệp nói riêng, ngày 17/7/2012 
Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 
929/QĐ-TTg về Phê duyệt “Đề án tái cơ cấu doanh 
nghiệp nhà nước, trọng tâm là Tập đoàn kinh tế, 
Tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015” trong 
đó quy định rõ các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty 
nhà nước tiến hành áp dụng các nguyên tắc quản trị 
doanh nghiệp theo thông lệ quản trị doanh nghiệp 
quốc tế; hoàn thiện cơ chế kiểm soát, kiểm toán nội 
bộ, chú trọng kiểm soát rủi ro tài chính để kịp thời 
có biện pháp phòng ngừa, hạn chế, khắc phục và 
điều chỉnh kế hoạch sản xuất, kinh doanh phù hợp; 
tăng cường năng lực, quyền hạn của ban kiểm soát, 
kiểm soát viên và kiểm toán nội bộ. Có thể thấy, 
Chính phủ đã nhìn nhận KTNB là một yếu tố quan 
trọng trong quá trình tái cơ cấu quản trị DNNN và 
trong quá trình đó phải chú trọng hoàn thiện cơ 
chế, nâng cao năng lực, quyền hạn của bộ phận này 
đồng thời phải phù hợp với thông lệ quốc tế.
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN38 Số 116 - tháng 6/2017
Vấn đề đặt ra và đang làm các DNNN rất lúng 
túng đó là quản trị nói chung và KTNB nói riêng 
theo hướng hiện đại, phù hợp thông lệ quốc tế 
bao gồm những nội dung gì và việc áp dụng phù 
hợp với đặc thù của Việt Nam được thực hiện như 
thế nào. Hiện nay, bộ nguyên tắc quản trị doanh 
nghiệp - các nguyên tắc quản trị công ty mang tính 
chuẩn mực đối với các nhà hoạch định chính sách, 
nhà đầu tư, công ty và các bên có quyền lợi liên 
quan đã được Tổ chức hợp tác và phát triển kinh 
tế (Organization for Economic Co-operation and 
Development - OECD) ban hành và được nhiều 
doanh nghiệp áp dụng rộng rãi trên toàn thế giới.
Bên cạnh đó, để phù hợp với các doanh nghiệp Việt 
Nam, OECD đã phát hành tài liệu Hướng dẫn của 
OECD về quản trị công ty trong doanh nghiệp nhà 
nước, trong đó đã đưa ra những thông lệ quản trị 
tốt có liên quan đến KTNB như sau:
- Một trong những chức năng quan trọng của 
Hội đồng Quản trị (HĐQT) là giám sát hệ thống 
kiểm soát nội bộ. Chức năng này đôi khi được giao 
cho kiểm toán nội bộ - bộ phận báo cáo trực tiếp 
cho HĐQT;
- HĐQT cần đảm bảo sự giám sát phù hợp đối 
với các lãnh đạo cấp cao trong công ty. Một cách 
để thực hiện việc này là thông qua hệ thống KTNB 
trực tiếp báo cáo cho HĐQT. ở một số quốc gia, 
được coi là thông lệ tốt khi kiểm toán nội bộ báo 
cáo cho Ủy ban kiểm toán độc lập của HĐQT hoặc 
bộ phận tương đương chịu trách nhiệm quản lý 
mối quan hệ với đơn vị kiểm toán độc lập, qua đó 
cho phép HĐQT đưa ra câu trả lời tổng hợp;
- DNNN cần xây dựng quy trình KTNB hiệu 
quả và thiết lập chức năng KTNB dưới sự giám sát 
và báo cáo trực tiếp cho HĐQT và Ủy ban Kiểm 
toán hay bộ phận tương đương.
Như vậy, một trong những thông lệ quản trị 
hiện đại, phổ biến trên thế giới hiện nay là: thành 
lập bộ phận KTNB trực thuộc HĐQT, báo cáo trực 
tiếp với Ủy ban Kiểm toán đồng thời xây dựng quy 
trình và vận hành KTNB hoạt động có hiệu quả.
2. Một số bất cập về tổ chức và hoạt động 
kTNB trong các doanh nghiệp nhà nước giai 
đoạn 2011-2015
Theo báo cáo của Ban Chỉ đạo đổi mới và Phát 
triển doanh nghiệp thì một trong những nguyên 
nhân dẫn đến “hiệu quả sản xuất, kinh doanh của 
DNNN thấp hơn so với nguồn lực đang nắm giữ; 
năng lực quản trị, điều hành còn yếu kém” đó là: 
“Chưa có sự đổi mới căn bản về tổ chức hoạt động 
và cơ chế quản lý đối với DNNN... Giám sát, kiểm 
soát nội bộ doanh nghiệp còn mang tính hình thức”.
Trong giai đoạn 2011-2015, KTNB đã được tổ chức 
tại 05/09 Tập đoàn kinh tế (gồm Tập đoàn: Dầu khí, 
Than - Khoáng sản; Bưu chính - Viễn thông; Viễn 
thông Quân đội; Bảo Việt) và một số Tổng công ty 
nhà nước. Tuy nhiên, nhìn chung việc tổ chức, hoạt 
động KTNB vẫn còn tồn tại, bất cập:
- Các quy định của pháp luật về KTNB còn 
thiếu và yếu: Hiện nay, các doanh nghiệp vẫn 
đang áp dụng Quyết định số 832-TC/QĐ/CĐKT 
và Thông tư số 171/1998/TT-BTC được ban hành 
từ năm 1997-1998 đã không còn phù hợp với tình 
hình thực tế. Hệ thống cơ sở lý luận về KTNB còn 
thiếu, chưa cập nhật đầy đủ theo yêu cầu thực tiễn;
- KTNB chưa được thành lập tại phần lớn các 
doanh nghiệp nhà nước; đối với các đơn vị đã thành 
lập thì nội dung KTNB vẫn chủ yếu là kiểm toán tài 
chính, trong khi mục tiêu của KTNB đó là kiểm toán 
hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu 
quả của mọi hoạt động của doanh nghiệp;
- Lãnh đạo cấp cao trong các DNNN chưa nhận 
thức đầy đủ về lý luận KTNB, chưa hiểu rõ vai trò, 
chức năng và tính thiết thực mà KTNB mang lại. Vì 
vậy, chưa thấy được sự cần thiết phải xây dựng và 
vận hành bộ phận KTNB;
- Hoạt động KTNB đang ngày càng bị thu hẹp, 
điều này cần được nhìn nhận ở cả hai khía cạnh: 
thứ nhất, do quan điểm của nhà quản trị; thứ hai, 
do năng lực, trình độ của đội ngũ KTVNB còn hạn 
chế dẫn đến kết quả KTNB không đáp ứng được 
yêu cầu. Hiện nay, gần như chưa có trường đại học 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 39Số 116 - tháng 6/2017
chính quy nào đưa KTNB vào chương trình giảng 
dạy, phần lớn KTVNB được tuyển dụng từ nhân sự 
làm kế toán, tài chính hoặc kiểm toán độc lập;
- Hệ thống các tiêu chuẩn nghề nghiệp như 
chuẩn mực, quy trình KTNB đều chưa được ban 
hành; các tổ chức nghề nghiệp chưa được thành 
lập. Các doanh nghiệp có tổ chức KTNB tự nghiên 
cứu các tài liệu và tự ban hành cho riêng đơn vị 
mình dẫn đến sự manh mún, thiếu đồng bộ. Chưa 
thành lập được hiệp hội các KTVNB là nơi để trao 
đổi, học hỏi kinh nghiệm, nâng cao trình độ.
Một số nguyên nhân cơ bản dẫn đến một số bất 
cập về tổ chức và hoạt động KTNB trong các doanh 
nghiệp nhà nước:
Thứ nhất, Các cơ quan quản lý nhà nước vẫn 
chưa có định hướng rõ ràng đối với hoạt động 
KTNB trong các DNNN. Như đã nêu trên, Quyết 
định số 832-TC/QĐ/CĐKT và Thông tư số 
171/1998/TT-BTC đến nay vẫn là hai văn bản quy 
phạm pháp luật có liên quan đến KTNB nhưng 
không còn phù hợp với tình hình hiện tại. Mới đây 
nhất, Luật Kế toán 2015 đã đề cập đến nhiệm vụ 
của KTNB và yêu cầu Chính phủ quy định chi tiết 
về kiểm toán nội bộ trong doanh nghiệp, cơ quan 
nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tuy nhiên, đến nay quy 
định chi tiết vẫn chưa được ban hành. Bên cạnh đó, 
cơ quan quản lý nhà nước cũng chưa thể hiện được 
vai trò chủ đạo trong việc phát triển KTNB khi 
chưa ban hành hệ thống chuẩn mực và xây dựng 
hội nghề nghiệp KTNB.
Thứ hai, yếu tố lịch sử để lại những quan điểm, 
nhận định chưa đúng về KTNB: Lý thuyết về KTNB 
đã du nhập vào nước ta từ những năm 90 của thế kỷ 
trước, đến những năm 1998-1999 (sau quyết định 
832) thì việc thành lập KTNB là bắt buộc đối với 
các DNNN. Tuy nhiên, do tính chất bắt buộc nên 
việc tổ chức, thực hiện KTNB chủ yếu mang tính 
đối phó mà không xuất phát từ nhu cầu nội tại của 
doanh nghiệp; các cuộc kiểm toán chủ yếu là kiểm 
toán tài chính mà chưa chú trọng đến kiểm toán 
tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Chính điều này 
đã dẫn đến những quan điểm chưa đúng về KTNB 
như: Nội dung, kết quả kiểm toán của KTNB trùng 
lắp với kiểm toán độc lập; nếu các doanh nghiệp 
đã bắt buộc phải thực hiện kiểm toán độc lập thì 
không cần tổ chức KTNB; hoạt động của KTNB sẽ 
làm tăng số cuộc thanh kiểm tra, ảnh hưởng đến 
hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; 
KTNB làm tăng chi phí trong khi hiệu quả không 
thực sự rõ rệt...
Thứ ba, Trong quá trình tái cơ cấu, các DNNN 
vẫn chưa thực sự chú trọng vào tái cơ cấu quản trị 
mà chủ yếu tập trung vào tái cơ cấu ngành, nghề 
sản xuất kinh doanh; tái cơ cấu tài chính, sắp xếp, 
thoái vốn, cổ phần hóa. Trên thực tế, nội dung đề án 
tái cơ cấu của phần lớn các Tập đoàn, Tổng công ty 
nhà nước cũng chỉ tập trung vào các nội dung trên 
mà chưa có phân tích, đánh giá hiệu quả, những 
tồn tại, yếu kém của công tác quản trị cũng như hệ 
thống kiểm soát nội bộ trên phương diện toàn Tập 
đoàn, Tổng công ty một cách cụ thể, hướng đến mô 
hình quản trị hiện đại, phù hợp với điều kiện của 
Việt Nam (quản trị, kiểm soát yếu ở đâu, đơn vị 
nào, khâu nào, thiếu, thừa và cần sửa đổi bổ sung ở 
quy trình nào...). Chính vì vậy, trong quá trình thực 
hiện tái cơ cấu quản trị doanh nghiệp, các đơn vị 
này rất lúng túng và chưa có kết quả rõ rệt.
Từ những phân tích trên có thể thấy, hoạt động 
KTNB còn hạn chế từ hành lang pháp lý; cơ sở lý 
luận, nguồn nhân lực, quan điểm của nhà quản trị 
đến hệ thống tiêu chuẩn và hiệp hội nghề nghiệp. 
Vì vậy, cần sớm có những giải pháp đồng bộ để 
KTNB phát huy hết vai trò của mình là kênh tư 
vấn hàng đầu cho nhà quản trị cấp cao, là lá chắn 
của doanh nghiệp đối với những biến động của nền 
kinh tế và sức ép cạnh tranh và định hướng cho các 
DNNN sớm hoàn thành mục tiêu tái cơ cấu quản 
trị doanh nghiệp.
3. Các giải pháp hoàn thiện kTNB trong quá 
trình tái cơ cấu DNNN
Để phát huy hiệu quả của KTNB cũng như phù 
hợp với chủ trương tái cơ cấu DNNN của Đảng và 
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN40 Số 116 - tháng 6/2017
Nhà nước cần phải có những thay đổi căn bản từ 
cấp quản lý vĩ mô (nhà nước) đến những nhà quản 
trị doanh nghiệp và có chiến lược phát triển KTNB 
theo hướng hiện đại. Cụ thể như sau:
- Chính phủ cần tiếp tục triển khai tái cơ cấu 
các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước giai 
đoạn 2016 - 2020 trong đó có nội dung tái cơ cấu 
về quản trị. Theo đó, trong quá trình xây dựng đề 
án tái cơ cấu, các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty 
nhà nước phải tiến hành đánh giá cụ thể về hiện 
trạng hệ thống kiểm soát nội bộ, cơ chế kiểm tra, 
kiểm soát, hiệu quả hoạt động kiểm toán... Trên cơ 
sở đó, đưa ra phương hướng hoàn thiện tổ chức, 
hoạt động của KTNB cho phù hợp với đặc thù của 
từng Tập đoàn, Tổng công ty, các đơn vị có vốn nhà 
nước chi phối;
- Sớm xây dựng và ban hành hệ thống văn bản 
quy định cụ thể về hoạt động KTNB trong các 
doanh nghiệp nói chung và các DNNN nói riêng, 
thay thế quyết định 832 đã không còn phù hợp 
như: Luật KTNB hoặc các văn bản dưới luật quy 
định về tổ chức, hoạt động KTNB; hệ thống chuẩn 
mực KTNB; thành lập hiệp hội các KTVNB...;
- Ban hành quy định bắt buộc thành lập KTNB 
tại Công ty mẹ các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty 
nhà nước và các doanh nghiệp có vốn nhà nước chi 
phối. Hàng năm, Hội đồng thành viên, Hội đồng 
quản trị, Người đại diện phần vốn nhà nước tại 
doanh nghiệp phải tiến hành đánh giá chất lượng 
hoạt động KTNB và báo cáo với Chủ sở hữu nhà 
nước. Gắn trách nhiệm xây dựng, vận hành có hiệu 
quả hoạt động KTNB với trách nhiệm của Người 
đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, 
đồng thời đưa chỉ tiêu này vào để đánh giá kết quả 
công tác và xếp loại Người đại diện hàng năm;
- Nghiên cứu, xây dựng sớm đưa KTNB vào 
chương trình giảng dạy tại các trường đại học khối 
kinh tế cũng như tổ chức hệ thống đào tạo KTVNB 
một cách bài bản;
- Các nhà quản trị cần chủ động tiếp cận cơ sở 
lý luận để có nhận thức đúng đắn về vị trí, vai trò và 
lợi ích của KTNB. Nếu các DNNN nhận thức được 
điều này thì sẽ có sự chuyển biến từ việc thực hiện 
đối phó với các quy định của Nhà nước sang nhìn 
nhận được sự cần thiết và chủ động khai thác hết 
hiệu quả của bộ phận KTNB.
kết luận
Kiểm toán nội bộ dù chỉ có giá trị nội bộ nhưng 
là công cụ quan trọng và hữu hiệu để quản lý và 
kiểm soát hoạt động nội bộ doanh nghiệp. Trong 
quá trình tái cơ cấu DNNN, các nhà quản trị cần 
chủ động nắm bắt xu hướng phát triển tất yếu của 
KTNB cũng như chủ trương của Đảng và Nhà nước 
về đổi mới mô hình quản trị, cơ chế kiểm soát để 
xây dựng, tổ chức hoạt động KTNB phù hợp, hiệu 
quả. Tuy nhiên, điều quan trọng là KTNB phải xuất 
phát từ nhu cầu thực tế của doanh nghiệp trong 
môi trường cạnh tranh ngày càng gay gắt để phát 
huy tối đa tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực khi sử 
dụng các nguồn lực.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 
929/QĐ-TTg Phê duyệt “Đề án tái cơ cấu 
doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là Tập 
đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước giai 
đoạn 2011-2015”.
2. OECD (2004), Các nguyên tắc quản trị công 
ty của OECD.
3. OECD (2006), Đánh giá tình hình quản trị 
công ty của Việt Nam.
4. OECD (2010), Hướng dẫn của OECD về quản 
trị Công ty trong Doanh nghiệp nhà nước.
5. Ban Chỉ đạo đổi mới và Phát triển doanh 
nghiệp (2016), Tài liệu Hội nghị toàn quốc 
triển khai công tác sắp xếp, đổi mới doanh 
nghiệp nhà nước giai đoạn 2016 -2020.