Định hướng và giải pháp nâng cao chất lượng công tác tổ chức kiểm toán chuyên đề của kiểm toán nhà nước

29NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 133 - tháng 11/2018
ÑÒNH HÖÔÙNG VAØ GIAÛI PHAÙP NAÂNG CAO CHAÁT LÖÔÏNG 
COÂNG TAÙC TOÅ CHÖÙC KIEÅM TOAÙN CHUYEÂN ÑEÀ 
CUÛA KIEÅM TOAÙN NHAØ NÖÔÙC
Thực hiện Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 được ban hành kèm theo Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, KTNN đã có nhiều nỗ lực nhằm phát triển các loại hình kiểm toán mới có sự kết hợp hài hòa giữa các loại hình kiểm toán, trong đó tập trung vào kiểm toán chuyên đề với nội dung chuyên sâu, phạm vi 
rộng, thực hiện tại nhiều đối tượng, đơn vị, đầu mối được kiểm toán nhằm đưa ra những nhận định, đánh 
giá một cách tổng thể, toàn diện về công tác quản lý sử dụng tài chính công, tài sản công. Song, quá trình 
thực hiện còn một số tồn tại, bất cập cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện về quy định pháp lý, tổ chức kiểm 
toán và quản lý hoạt động.
Từ khóa: Tổ chức kiểm toán chuyên đề
Orientation and solutions to improving quality of organising thematic audits of SAV
Implementing the State Audit Strategy until 2020 issued together with the National Assembly Standing 
Committee’s Resolution No. 927/2010/UBTVQH12 dated 19/4/2010, SAV has made great efforts to 
develop various types of audit with harmonious combination of auditing forms, focusing on thematic 
audits with specialized content and scope, carried out at many auditees, units and focal points so as to 
make a comprehensive assessment of the management of public finance and public assets. However, the 
implementation process has some shortcomings and inadequacies need to continue researching and 
perfecting legal regulations, audit organization and management activities.
Keywords: Organising thematic audits
TS. Lê HOàI NAM*
ThS. NGUYỄN HỮU QUÝ*
1. Đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán 
chuyên đề của kTNN
1.1. Thực trạng tổ chức kiểm toán chuyên đề 
của KTNN 
1.1.1. Về lựa chọn chủ đề kiểm toán chuyên đề
Hàng năm, KTNN đều ban hành Hướng dẫn 
xây dựng kế hoạch kiểm toán năm, trong đó nêu 
rõ các định hướng để xây dựng các cuộc kiểm toán 
năm sau; riêng kiểm toán chuyên đề và kiểm toán 
hoạt động phải xây dựng kế hoạch kiểm toán trung 
hạn (các chủ đề lựa chọn kiểm toán 03 năm). Các 
nội dung quản lý rất rộng nên đối tượng chuyên 
đề của các đơn vị trong ngành cũng hết sức phong 
phú. Do đó, việc lựa chọn chuyên đề trong những 
năm qua cơ bản đã tập trung vào các vấn đề mang 
tính thời sự, lĩnh vực chuyên sâu hoặc phục vụ 
nhiệm vụ giám sát của Quốc hội. Ngoài ra, các 
KTNN khu vực lựa chọn một số chuyên đề riêng 
có quy mô hợp lý theo đặc điểm ngân sách của địa 
phương trên địa bàn khu vực và khả năng về nhân 
lực của KTNN khu vực để thực hiện.
1.1.2. Về tổ chức kiểm toán chuyên đề của KTNN
Các chuyên đề được KTNN lựa chọn kiểm toán 
trong Kế hoạch kiểm toán hàng năm sẽ giao cho 
một đơn vị trong ngành xây dựng Đề cương kiểm 
toán chuyên đề và chủ trì thực hiện và các đơn vị 
khác cùng phối hợp thực hiện để đảm bảo theo sự 
phân công của Tổng KTNN. Những chuyên đề lớn 
liên quan đến nhiều bộ, ngành, địa phương thường 
đòi hỏi có sự phối hợp một cách nhịp nhàng, sự 
điều phối chặt chẽ của nhiều đơn vị trong ngành.
*Vụ Tổng hợp, KTNN
30
PHAÙT TRIEÅN PHÖÔNG THÖÙC kIEÅm ToAÙN CHuyEâN ñEà CuûA kIEÅm ToAÙN NHAø NÖÔÙC
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 133 - tháng 11/2018
Trong những năm gần đây, KTNN đã thử 
nghiệm nhiều cách thức tổ chức thực hiện kiểm 
toán chuyên đề, điển hình theo 03 hình thức:
(1) Giao cho một đơn vị chủ trì thực hiện lập 
Đề cương kiểm toán, chủ trì kiểm toán tổng hợp tại 
các bộ, ngành và là đầu mối tổng hợp kết quả kiểm 
toán của toàn ngành, các đơn vị khác sẽ thực hiện 
lồng ghép nội dung chuyên đề vào các cuộc kiểm 
toán tiền và tài sản tại các bộ, ngành hoặc cuộc 
kiểm toán ngân sách tại các địa phương. Kết quả 
kiểm toán của các đơn vị thực hiện kiểm toán lồng 
ghép sẽ lập thành phụ lục riêng trong Báo cáo kiểm 
toán ngân sách bộ, ngành, địa phương và chuyển 
cho đơn vị đầu mối tổng hợp để tổng hợp, lập Báo 
cáo kiểm toán chuyên đề của toàn ngành. Ví dụ 
như cuộc kiểm toán Chương trình 30a, 1671...
(2) Giao cho 01 đơn vị chủ trì thực hiện lập Đề 
cương kiểm toán, đồng thời chủ động xây dựng 
quy mô Đoàn kiểm toán và thực hiện cuộc kiểm 
toán trong toàn ngành (các đơn vị khác chỉ cử 
người tham gia cuộc kiểm toán). Ví dụ: Cuộc kiểm 
toán chuyên đề về công tác phát hành, quản lý và 
sử dụng vốn TPCP.
(3) Giao cho 01 đơn vị chủ trì thực hiện lập Đề 
cương kiểm toán, đồng thời là đơn vị kiểm toán 
tại các đầu mối tổng hợp; các đơn vị trong ngành 
chủ động thu thập thông tin tại các địa bàn theo 
chức năng, nhiệm vụ được phân công để thành lập 
các Đoàn kiểm toán. Sau khi kết thúc kiểm toán, 
các Đoàn kiểm toán của các đơn vị trong ngành 
lập Báo cáo kiểm toán riêng và gửi về đơn vị chủ 
trì, tổng hợp và lập Báo cáo kiểm toán chuyên đề 
của toàn ngành. Ví dụ: Cuộc kiểm toán chuyên đề 
về các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT.
1.2. Những mặt làm được trong cuộc kiểm toán 
chuyên đề
1.2.1. Về tổ chức kiểm toán
(1) Các chuyên đề được lựa chọn đều là những 
vấn đề đang được Quốc hội, Chính phủ và dư luận 
xã hội quan tâm (như giá điện đối với Tập đoàn 
Điện lực Việt Nam; quản lý, khai thác khoáng sản 
đối với Tập đoàn Than, Khoáng sản Việt Nam; công 
tác quản lý đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao 
thông đối với các dự án đầu tư theo hình thức đối 
tác công tư PPP của Bộ GTVT; Chương trình 30a, 
Chính sách nhà ở theo Quyết định 167, Chương 
1Chương trình 30a - Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo theo Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ; 
Chính sách 167 - Chương trình hỗ trợ hộ nghèo về nhà ở theo Quyết định 167/2008/QĐ-TTg ngày 12/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ.
2Năm 2016: 15 cuộc kiểm toán chuyên đề; năm 2017: 27 cuộc kiểm toán chuyên đề; năm 2018: 23 cuộc kiểm toán chuyên đề.
31NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 133 - tháng 11/2018
trình MTQG Việc làm và Dạy nghề; Quản lý, sử 
dụng nguồn TPCP...)
(2) Hầu hết các cuộc kiểm toán đều đạt được 
mục tiêu đề ra của KTNN, hoàn thành các nội 
dung kiểm toán theo KHKT được Tổng KTNN phê 
duyệt, được dư luận xã hội quan tâm...
(3) Các đơn vị tham gia cuộc kiểm toán chuyên 
đề cơ bản đã tuân thủ các quy định quản lý hoạt 
động kiểm toán của KTNN.
(4) Ngoài kiến nghị xử lý về tài chính, các cuộc 
kiểm toán chuyên đề đều có những kiến nghị sửa 
đổi, bổ sung các cơ chế chính sách.
1.2.2. Về kết quả kiểm toán chuyên đề
Với số lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề 
có xu hướng tăng dần trong các năm qua2, kiểm 
toán chuyên đề đang từng bước khẳng định vai trò 
không thể thiếu trong hoạt động của KTNN, trong 
đó nhiều kết quả kiểm toán nổi bật của KTNN được 
thực hiện thông qua các cuộc kiểm toán chuyên đề, 
đặc biệt là các kết quả, và kiến nghị kiểm toán liên 
quan đến bịt “lỗ hổng” về cơ chế, chính sách trong 
quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công như: 
Chuyên đề Công tác phát hành, quản lý và sử dụng 
vốn TPCP; Công tác đầu tư, mua sắm, quản lý và sử 
dụng trang thiết bị y tế; Công tác quản lý nhà nước 
về tài nguyên khoáng sản giai đoạn 2014-2016; việc 
đầu tư theo hình thức đối tác công tư; Công tác 
quản lý và thu tiền sử dụng đất..., cụ thể:
- Chuyên đề việc thực hiện Đề án “Tái cơ cấu 
Doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh 
tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015”: 
KTNN đã kiến nghị Chính phủ, các bộ, ngành 
sửa đổi, bổ sung nhiều cơ chế, chính sách trong 
cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước nhằm ngăn ngừa 
thất thoát tài chính, tài sản công; ban hành, sửa đổi 
các quy định về thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ 
sở hữu đối với doanh nghiệp...
- Chuyên đề “Kiểm toán kết quả tư vấn định giá 
và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức 
công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa”: KTNN 
đã xác định tăng giá trị thực tế vốn nhà nước theo 
kết quả kiểm toán năm 2016 là 20.818,9 tỷ đồng, 
năm 2017 là 9.638,7 tỷ đồng. 
- Chuyên đề “Công tác quản lý nhà nước về 
tài nguyên khoáng sản giai đoạn 2014-2016”: 
Phát hiện bất cập giữa Luật Khoáng sản 2010 và 
Nghị định hướng dẫn Luật ban hành năm 2013; 
tình trạng khai thác vượt công suất, khai thác khi 
giấy phép đã hết hạn, vượt ranh giới cấp phép và 
vượt trữ lượng cấp phép; khai thác khoáng sản trái 
phép... Đặc biệt, qua sử dụng phương pháp thuê 
chuyên gia đo đạc lại trữ lượng khai thác để đối 
chiếu với số liệu báo cáo của 02 doanh nghiệp, 
KTNN đã xác định truy thu thuế tài nguyên tăng 
thêm 560,6 tỷ đồng và kiến nghị địa phương xử lý 
khai thác ngoài ranh giới mỏ làm thất thu ngân 
sách khoảng 1.177,9 tỷ đồng.
- Chuyên đề “Công tác quản lý và thu tiền sử 
dụng đất”: KTNN đã phát hiện nhiều tồn tại trong 
công tác phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch; công 
tác giao đất (đa số không thực hiện đấu thầu dự án 
hoặc đấu giá quyền sử dụng đất); qua kiểm toán, 
đối chiếu 329 dự án, KTNN đã kiến nghị xử lý tài 
chính 7.778 tỷ đồng. 
- Chuyên đề “Kiểm toán Dự án đầu tư xây dựng 
theo hình thức hợp đồng BT”: Kết quả kiểm toán 
17 dự án cho thấy hầu hết các dự án BT đều lựa 
chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu làm 
giảm sự cạnh tranh và tiềm ẩn rủi ro chọn nhà đầu 
tư không đủ năng lực; thanh toán cho nhà đầu tư 
theo hình thức giao đất đã giải phóng mặt bằng có 
thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất thu tiền thuê 
đất một lần cho cả thời gian thuê không thông qua 
hình thức đấu giá là chưa phù hợp quy định của 
Luật Đất đai năm 2013 và là kẽ hở dẫn đến thất 
thoát ngân sách; KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 
4.515 tỷ đồng, trong đó có dự án tỷ lệ xử lý tài chính 
lên đến 27% tổng giá trị dự án được kiểm toán.
- Chuyên đề “Quản lý đầu tư phát triển kết cấu hạ 
tầng giao thông đối với các dự án đầu tư theo hình 
thức đối tác công tư (PPP) của Bộ GTVT”: KTNN 
đã kiến nghị giảm thời gian thu phí hoàn vốn của 40 
dự án là 120 năm so với phương án tài chính ban đầu 
và giảm giá trị đầu tư 1.467,3 tỷ đồng (năm 2016 trở 
về trước, KTNN đã kiến nghị giảm 107,4 năm của 
27 dự án); ngoài ra kiến nghị sửa đổi, bổ sung nhiều 
cơ chế, chính sách liên quan đến BOT.
32
PHAÙT TRIEÅN PHÖÔNG THÖÙC kIEÅm ToAÙN CHuyEâN ñEà CuûA kIEÅm ToAÙN NHAø NÖÔÙC
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 133 - tháng 11/2018
- Công tác quản lý và sử dụng công chức viên 
chức, lao động hợp đồng và quỹ lương năm 2016: 
Nhiều đơn vị tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong việc 
giao chỉ tiêu biên chế và tiếp nhận sử dụng biên 
chế sai quy định, vượt thẩm quyền; giao biên chế 
công chức vượt Bộ Nội vụ giao 5.087 biên chế; 5 địa 
phương giao 905 chỉ tiêu biên chế viên chức cho 
các cơ quan hành chính không đúng quy định tại 
Điều 2, Luật Viên chức; 02 địa phương giao chỉ tiêu 
hợp đồng khác chưa đúng quy định của Luật Viên 
chức 8.841 người; sử dụng lao động thực tế có mặt 
trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp 
công lập vượt quy định 63.279 người...
1.3. Những hạn chế trong cuộc kiểm toán 
chuyên đề
Bên cạnh những kết quả đạt được như đã nêu 
trên, quá trình tổ chức, triển khai các cuộc kiểm 
toán chuyên đề đã bộc lộ một số hạn chế, như:
- Về văn bản quy định: Chưa có quy định thống 
nhất về khái niệm, nội dung, phạm vi, trình tự và 
cách thức tổ chức kiểm toán chuyên đề.
- Về lựa chọn một số chủ đề kiểm toán: Một 
số chuyên đề có nội dung và phạm vi rộng nhưng 
chưa chuyên sâu, chưa phù hợp với thực tiễn và 
mang tính nhỏ lẻ; lựa chọn những chuyên đề kiểm 
toán chưa có đầy đủ hành lang pháp lý dẫn đến khó 
khăn trong quá trình khảo sát, thu thập thông tin 
và tổng hợp kết quả kiểm toán. 
- Về xây dựng Đề cương kiểm toán: Một số đề 
cương kiểm toán chuyên đề lập sơ sài, chưa có sự 
tham gia, lấy ý kiến tham gia của các đơn vị trong 
và ngoài ngành hoặc các đơn vị, cá nhân tham gia ý 
kiến còn mang tính hình thức.
- Về phương án tổ chức kiểm toán: Quá trình 
xây dựng phương án tổ chức kiểm toán liên 
quan đến cuộc kiểm toán chuyên đề còn hạn 
chế, chưa có sự liên kết giữa các đơn vị tham gia 
cuộc kiểm toán.
- Về quản lý hoạt động kiểm toán chuyên đề: 
+ Các đơn vị tham gia phối hợp trong đoàn 
kiểm toán chuyên đề là đồng cấp nên khó khăn 
trong công tác chỉ đạo, điều hành hoạt động kiểm 
toán dẫn đến chậm trễ về việc luân chuyển, cung 
cấp tài liệu, kết quả kiểm toán cho đơn vị chủ trì 
tổng hợp kết quả kiểm toán.
+ Chưa có sự phối hợp chặt chẽ trong khâu 
kiểm soát chất lượng hoạt động kiểm toán, quá 
trình kiểm soát các cuộc kiểm toán chuyên đề gặp 
33NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 133 - tháng 11/2018
nhiều khó khăn do quy mô, phạm vi cuộc kiểm 
toán quá lớn...
+ KTNN chưa có đầy đủ quy định để điều hành 
hoạt động kiểm toán trong trường hợp phải tổ chức 
cuộc kiểm toán chuyên đề trong toàn Ngành.
2. Một số giải pháp đề xuất nhằm nâng cao 
chất lượng công tác tổ chức kiểm toán chuyên đề
(1) Về hoàn thiện các quy định: Nghiên cứu xây 
dựng và ban hành hệ thống các quy định, hướng 
dẫn cho kiểm toán chuyên đề, trong đó nhấn mạnh 
việc xác định, phân định trách nhiệm của các đơn 
vị, cá nhân tham gia thực hiện kiểm toán chuyên đề.
(2) Về lựa chọn chủ đề kiểm toán chuyên đề: Cần 
nghiên cứu để đưa vào KHKT hàng năm ít nhất 03 
đến 05 chuyên đề, nội dung kiểm toán chuyên sâu 
có quy mô, phạm vi rộng có sự tham gia kiểm toán 
của nhiều đơn vị trong Ngành để đánh giá một 
cách tổng thể, toàn diện nhất; đồng thời xây dựng 
các chủ đề kiểm toán trung hạn (trong 02 năm tiếp 
theo) nhằm nghiên cứu để thực hiện kiểm toán khi 
thấy đủ điều kiện. Ưu tiên lựa chọn kiểm toán các 
vấn đề được dư luận xã hội quan tâm; các vấn đề 
trọng tâm được nêu trong Nghị quyết Quốc hội và 
các văn bản chỉ đạo của Đảng, Nhà nước; các cơ 
chế chính sách mới được ban hành; các chủ trương, 
chính sách lớn của Đảng, Nhà nước.
(3) Xây dựng Đề cương kiểm toán chuyên đề
- Đề cương kiểm toán cần tham khảo ý kiến của 
các chuyên gia thuộc lĩnh vực sẽ kiểm toán (các 
KTV có nhiều kinh nghiệm cả về lý luận lẫn thực 
tiễn) và có đủ thời gian gửi lấy ý kiến tham gia các 
đơn vị trong Ngành.
- Nội dung đề cương cần nêu bật một số vấn đề 
trọng tâm cần tập trung đánh giá trong quá trình 
kiểm toán (không dàn trải); các tiêu chí xây dựng 
để đánh giá cần rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện khi 
thao tác nghiệm vụ kiểm toán.
- Các đơn vị được lấy ý kiến cần quan tâm và 
ý thức trách nhiệm cao với việc đóng góp ý kiến 
hoàn thiện đề cương (nhiều đơn vị đang tập trung 
nhiệm vụ kiểm toán nên không có ý kiến đóng góp 
xác đáng, trách nhiệm đối với Đề cương kiểm toán 
chuyên đề).
- Đề cương phải được xét duyệt và ban hành 
trước thời điểm cuối năm để có thể sớm triển khai 
công tác đào tạo, trao đổi, tọa đàm, tập huấn về các 
nội dung của đề cương với thời lượng hợp lý và có 
thời gian cho kiểm toán viên của các đơn vị nghiên 
cứu và hiểu rõ đề cương kiểm toán để vận dụng khi 
thực hiện nhiệm vụ.
(4) Phương án tổ chức kiểm toán: Không có một 
phương án nào phù hợp cho tất cả các cuộc kiểm 
toán chuyên đề, vì vậy đơn vị được giao chủ trì cần 
sớm xác định cách thức tổ chức cuộc kiểm toán 
dưới hình thức một đoàn kiểm toán hay giao cho 
các đơn vị tổ chức các đoàn kiểm toán hoặc tổ kiểm 
toán lồng ghép trong cuộc kiểm toán khác và cung 
cấp thông tin cho đơn vị chủ trì tổng hợp kết quả 
kiểm toán nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán 
chuyên đề.
(5) Về tổ chức, quản lý hoạt động kiểm toán 
chuyên đề
- Đối với cuộc kiểm toán chuyên đề có sự tham 
gia của nhiều đơn vị: Thành lập Ban chỉ đạo, điều 
hành hoạt động kiểm toán chuyên đề, trong đó 
Trưởng ban chỉ đạo nên là Lãnh đạo KTNN nhằm 
thống nhất trong công tác chỉ đạo, điều hành và 
thuận lợi trong phối hợp triển khai công việc giữa 
các đơn vị.
- Quá trình tổ chức các cuộc kiểm toán chuyên 
đề phải kết hợp đào tạo, bồi dưỡng để phấn đấu 
các KTNN chuyên ngành, khu vực đều có thể chủ 
trì các cuộc kiểm toán chuyên đề khi được Tổng 
KTNN giao nhiệm vụ. 
- Tiếp tục nâng cao năng lực của KTVNN 
trong việc xác định và lựa chọn chuyên đề kiểm 
toán. Khuyến khích các đơn vị đề xuất các chuyên 
đề kiểm toán, đồng thời thường xuyên tổ chức 
các lớp đào tạo, tập huấn, đặc biệt các cuộc Hội 
thảo khoa học trước, trong và sau khi kiểm toán 
chuyên đề để rút kinh nghiệm và triển khai nhân 
rộng toàn ngành.
- Xây dựng, lựa chọn đội ngũ KTV chuyên 
nghiệp, có trình độ chuyên môn cao và phẩm chất 
đạo đức nghề nghiệp tốt.