Vấn đề quản lý và sử dụng đất đai ở Tây Nguyên

1 
Tên đề tài: Vấn đề quản lý và sử dụng đất đai ở Tây Nguyên 
Cấp đề tài: Đề tài cấp Nhà nước TN3/X12 (thuộc Chương trình Tây Nguyên 3) 
Năm thực hiện: 2012-2014 
Chủ nhiệm đề tài: TS. Vũ Tuấn Anh 
Cơ quan chủ trì: Viện Kinh tế Việt Nam 
TÓM TẮT NỘI DUNG ĐỀ TÀI: 
1. HIỆN TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI Ở TÂY NGUYÊN 
Trong thời gian mấy chục năm qua, tài nguyên đất và nước ở Tây Nguyên đã được 
khai thác với quy mô lớn và sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng của vùng này đã dựa 
chủ yếu vào sự khai thác tự nhiên đó. Cơ cấu sử dụng đất có những thay đổi rất lớn, 
thể hiện mô hình tăng trưởng dựa chủ yếu vào khai thác tài nguyên thiên nhiên. 
Theo tổng hợp kết quả thống kê đất đai đến ngày 1/1/2013 của các tỉnh Tây Nguyên, 
tổng diện tích tự nhiên vùng Tây Nguyên là 5.464.107 ha, trong đó khoảng 94,91 % 
diện tích đã được khai thác đưa vào sử dụng cho các mục đích phát triển kinh tế, văn 
hóa xã hội và quốc phòng, an ninh. Đất đang sử dụng vào mục đích nông nghiệp 
chiếm 88,29% diện tích tự nhiên (4.824 nghìn ha), đất sử dụng vào mục đích phi nông 
nghiệp chiếm 6,62% (gần 362 nghìn ha) và đất chưa sử dụng chiếm 5,09% diện tích tự 
nhiên (278 nghìn ha). 
Những xu hướng thay đổi chính trong cơ cấu sử dụng đất trong vòng gần 20 năm qua 
là: 
a) Đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp tăng lên cả về số lượng diện tích tuyệt đối 
lẫn tỷ trọng tương đối trong tổng diện tích tự nhiên của vùng Tây Nguyên và ở từng 
tỉnh trong vùng. Trong gần hai chục năm, diện tích đất nông nghiệp tăng gấp 1,6 lần 
(với diện tích tăng thêm 760 nghìn ha), đất phi nông nghiệp (đất ở và đất chuyên 
dùng) tăng 1,9 lần (với diện tích tăng thêm 167 nghìn ha). Tỷ trọng của đất nông 
nghiệp trong tổng diện tích tự nhiên tăng từ 21,8% lên 36,4%, đất phi nông nghiệp từ 
0,3% lên 6,5%. 
b) Trong khi đó, diện tích đất lâm nghiệp thu hẹp chỉ bằng 87% so với trước (giảm bớt 
411 nghìn ha) và. Tỷ trọng của đất lâm nghiệp giảm từ 57,5% xuống còn 51,9%. 
c) Mặc dù đã khai phá thêm 826 nghìn ha đất vốn trước đây chưa sử dụng để chuyển 
sang mục đích sản xuất nông nghiệp là chủ yếu, diện tích đất chưa sử dụng đã giảm đo 
mạnh, hiện chỉ còn khoảng 285 nghìn ha, chiếm 5,2% tổng diện tích tự nhiên, hầu hết 
là vùng núi đá trọc. Có thể nói diện tích quỹ đất của vùng đã được sử dụng cạn kiệt, 
khó có khả năng mở rộng thêm. 
Thực chất sự thay đổi cơ cấu sử dụng đất chủ yếu liên quan trực tiếp giữa đất sản xuất 
nông nghiệp và đất phi nông nghiệp (chuyển dịch tăng) với đất lâm nghiệp (chuyển 
dịch giảm). Trước thời kỳ đổi mới (trước 1990), do thiếu lương thực thực phẩm và 
nhu cầu khôi phục kinh tế của đất nước sau giải phóng, Tây Nguyên trở thành một 
trong những vùng diễn ra tình trạng khai thác gỗ với quy mô lớn và khai phá đất rừng 
để canh tác nông nghiệp. Chỉ tính riêng đất rừng bị khai hoang để phát triển sản xuất 
cho chương trình định canh định cư và kinh tế mới, đến năm 1990 đã lên đến 95 nghìn 
2 
ha (Gia lai Kon Tum 52,4 nghìn ha, Đắc Lắc, Đắc Nông 34,8 nghìn ha và Lâm Đồng 
7,7 nghìn ha). Sau năm 1990, Nhà nước có chủ trương khuyến khích khai thác đất 
trống đồi núi trọc nhưng chưa đưa vào khai thác sử dụng được nhiều, cộng với việc 
gia tăng quá nhanh phát triển cây công nghiệp có thế mạnh của Tây Nguyên như cà 
phê, điều, cao su nên đất rừng vẫn tiếp tục bị khai thác chuyển sang sản xuất nông 
nghiệp. 
Về chủ thể sử dụng đất, Kết quả thống kê đất đai đến 1/1/2013 cho thấy, cơ cấu đất 
đai vùng Tây Nguyên được giao cho các đối tượng quản lý và sử dụng như sau: 
- Quỹ đất đai giao cho đối tượng sử dụng nhiều nhất là hộ gia đình và cá nhân, 1.817 
nghìn ha chiếm khoảng 33,25% tổng diện tích tự nhiên. 
- Các tổ chức kinh tế được giao quản lý sử dụng 1.432 nghìn ha chiếm 26,21% tổng 
diện tích tự nhiên, trong số đó diện tích giao để sử dụng chiếm 97,6% và giao để quản 
lý chiếm 2,4%. 
- Các cơ quan, đơn vị nhà nước được giao 1.370 nghìn ha đất, chiếm khoảng 25,07% 
tổng diện tích tự nhiên; trong số đó diện tích được giao sử dụng chiếm 99,97% và giao 
để quản lý chiếm 0,3%. 
- UBND cấp xã được giao 806 nghìn ha, chiếm khoảng 14,76% tổng diện tích tự 
nhiên; trong số đó diện tích giao sử dụng chỉ chiếm 1,4% và giao để quản lý chiếm 
98,6%. 
- Cộng đồng dân cư buôn làng đang quản lý sử dụng hơn 33 nghìn ha đất, chỉ chiếm 
khoảng 0,62% tổng diện tích tự nhiên; trong số đó diện tích giao sử dụng chiếm 
10,8% và giao để quản lý chiếm 89,2%. 
- Các tổ chức và cá nhân nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài được giao quản 
lý sử dụng hơn 5 nghìn ha, chiếm 0,09% tổng diện tích tự nhiên. 
Đối với đất nông nghiệp, hộ gia đình và cá nhân được giao sử dụng nhiều nhất với 
1.682 nghìn ha chiếm 84,06% tổng diện tích đất sản xuất nông nghiệp toàn vùng. Tính 
bình quân mỗi hộ (gồm cả hộ không phải hộ nông nghiệp) có khoảng 1,38 ha. Nếu chỉ 
tính các hộ làm nông nghiệp thì mỗi hộ có khoảng 2,25 ha. Tiếp đến, 546 tổ chức kinh 
tế được giao 287 nghìn ha, chiếm 14,36% (bình quân mỗi tổ chức 526 ha). 39 tổ chức 
nhà nước được giao gần 20 nghìn ha, chiếm 0,98%, bình quân mỗi tổ chức 504 ha. 
UBND các xã quản lý gần 5,8 nghìn ha, chỉ chiếm 0,29% diện tích đất sản xuất nông 
nghiệp. 
Đất lâm nghiệp vùng Tây Nguyên chủ yếu vẫn do các tổ chức quản lý với diện tích 
2.286 nghìn ha và chiếm 81,21% diện tích đất lâm nghiệp. Trong đó: 
- 270 đơn vị, tổ chức nhà nước quản lý 1.276 nghìn ha, chiếm 45,36% tổng diện tích 
đất lâm nghiệp). 
- 618 tổ chức kinh tế được giao 1.006 nghìn ha, chiếm 35,73%. 
- 9 tổ chức liên doanh với nước ngoài và 100% vốn nước ngoài được giao diện tích 
3,2 nghìn ha, chiếm 0,11% diện tích đất lâm nghiệp. 
- Hộ gia đình và cộng đồng được giao quản lý sử dụng đất lâm nghiệp còn rất ít. Số hộ 
gia đình, cá nhân đã được giao đất lâm nghiệp đến cuối năm 2012 là 11.353 hộ, chiếm 
1,5% tổng số hộ nông nghiệp của vùng) với diện tích được giao khoảng 71,7 nghìn 
ha, chiếm 2,55% diện tích đất lâm nghiệp. 
3 
- Mới chỉ có 51 trên tổng số 2.460 buôn làng (chiếm 2,1% tổng số buôn làng dân tộc 
tại chỗ) đã được giao đất lâm nghiệp với diện tích khoảng 27,01 nghìn ha, chiếm 
0,96% diện tích đất lâm nghiệp. 
Như vậy, so với tỷ lệ đất có rừng giao cho hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng của cả 
nước tính đến 31/12/2012 chiếm 28,69 % tổng đất có rừng thì vùng Tây Nguyên việc 
thực hiện giao đất giao rừng cho hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng còn quá thấp, chỉ 
đạt 3,51% diện tích đất lâm nghiệp. 
- Ngoài ra UBND các xã còn quản lý quỹ đất lâm nghiệp khá lớn với khoảng 430.275 
nghìn ha và chiếm 15,28% diện tích đất lâm nghiệp. Đây là quỹ đất quan trọng nhưng 
chưa tổ chức giao cho các đối tượng quản lý bảo vệ, trong khi nhiều hộ gia đình và 
cộng đồng còn thiếu đất sản xuất và có nhu cầu được giao. 
Đối tượng được giao quản lý đất chưa sử dụng (đất trống đồi trọc): Ngoài diện tích do 
UBND xã quản lý (do chưa giao được cho các đối tượng có nhu cầu) với diện tích gần 
200 nghìn ha (chiếm 71,56% tổng diện tích chưa sử dụng), quỹ đất chưa sử dụng còn 
lại gần 80 nghìn ha chủ yếu đang do các tổ chức nhà nước quản lý với khoảng 30 
nghìn ha (10,8% đất chưa sử dụng) và tổ chức kinh tế quản lý với gần 46 nghìn 
(16,4% đất chưa sử dụng). Các hộ gia đình, cá nhân chỉ được giao quản lý có 3,2 
nghìn ha, tương đương 1,15% quỹ đất chưa sử dụng toàn vùng. 
Tình hình chiếm hữu và sử dụng đất của các hộ gia đình: 
Đề tài này đã tiến hành điều tra 2147 hộ ở 35 xã nông thôn thuộc 19 huyện, 5 tỉnh Tây 
Nguyên về tình hình chiếm hữu và sử dụng đất. 
Về tình hình chiếm hữu đất nông nghiệp, tính theo số liệu thống kê của các xã điều 
tra, bình quân mỗi hộ có 1,72 ha đất canh tác nông nghiệp, trong đó 0,71 ha đất trồng 
cây hàng năm và 1,01 ha đất trồng cây lâu năm. Tính bình quân nhân khẩu (theo tổng 
dân số trong xã, không phân biệt nghề nghiệp, tuổi tác), mỗi người có 0,45 ha, trong 
đó 0,19 ha đất trồng cây hàng năm và 0,26 ha đất trồng cây lâu năm. 
Trong diện tích trồng các loại cây hàng năm, lúa chiếm tỷ lệ không lớn: ở tất cả các xã 
điều tra 16,6% , Kon Tum cao nhất với tỷ lệ 48,1%, Gia Lai 12,2%, Đắc Lắc 22,4%, 
Đắc Nông 5,3% và Lâm Đồng 15,6%. 
Cà phê là cây trồng chiếm tỷ lệ diện tích lớn nhất, tới 64,6% tổng diện tích trồng các 
loại cây lâu năm ở các xã điều tra. Tỷ lệ trồng cây này cao nhất ở Lâm Đồng, Đắc Lắc 
và Đắc Nông. Cao su trồng nhiều nhất ở Kon Tum (56,4%) và Gia Lai (49,6%). Các 
cây khác lâu năm khác như hồ tiêu, điều, cây ăn trái trồng không nhiều ở các xã điều 
tra. 
Kết quả điều tra hộ gia đình cho thấy 92,8% số hộ hiện đang có đất sử dụng. Con số ở 
các tỉnh không chênh lệch nhiều lắm; cao nhất ở Đắc Nông 98,6% và Gia Lai 97,2%; 
tiếp đến 91,9% ở Đắc Lắc, và thấp nhất ở Lâm Đồng 86,7% và Kon Tum 87,3%. Bình 
quân mỗi hộ hiện đang sử dụng gần 1,4 ha; cao nhất ở Gia Lai 1,9 ha và thấp nhất ở 
Lâm Đồng 0,9 ha. (Số liệu điều tra mẫu các hộ có khác so với con số số tính toán 
tổng cộng ở cấp xã dẫn ra ở phía trên). Mỗi hộ bình quân đang sử dụng 2,9 mảnh đất, 
trong đó cao nhất 4 mảnh ở Gia Lai và thấp nhất ở Lâm Đồng 1,9 mảnh. 
4 
7,2% số hộ không có đất nông nghiệp để trồng trọt. Tỷ lệ hộ không có đất nông 
nghiệp trong số các hộ điều tra cao nhất ở Lâm Đồng 13,3%, tiếp đến là Kon Tum 
12,7%, Đắc Lắc 8,1%, Gia Lai 2,8% và thấp nhất ở Đắc Nông 1,4%%. (Biểu 3). 
Nếu xem xét xuất xứ của đất, thì thấy một số hộ gia đình tuy hiện đang sử dụng đất 
nông nghiệp, nhưng là đất thuê mượn của người khác. Vì thế, nếu cộng cả số này vào 
số hộ hiện không có đất thì tỷ lệ hộ không có quyền sử dụng đất một cách chính thức 
và ổn định sẽ cao hơn. Cụ thể là: Trong số hộ điều tra, số thuê mượn đất chiếm tới 
8,4%; như vậy cộng với số không có đất thì chiếm 15,6%. Con số này ở các tỉnh là: 
Lâm Đồng 27,9%, Đắc Lắc 20,8%, Kon Tum 13,2%, Gia Lai 11,0% và Đắc Nông 
2,0%. 
Xét theo dân tộc, tỷ lệ hộ không có đất nông nghiệp cao nhất ở người Kinh (9,5%), 
tiếp đến là những dân tộc thiểu số mới di cư đến (6,6%). Trong những cộng đồng dân 
tộc tại chỗ số hộ không có đất nông nghiệp chỉ chiếm 4,5%. Nếu tính cả những hộ 
thuê mượn đất để canh tác, thì tỷ lệ hộ không có đất chính thức ở người Kinh là 
16,1%, nhóm dân tộc tại chỗ là 14,5% và nhóm dân tộc mới đến là 18,6%. 
Gần một nửa những hộ không có đất canh tác là các gia đình trẻ, khi tách ra ở riêng thì 
không có đất, mà dựa vào đất của cha mẹ, đi thuê đất hoặc đi làm thuê. Số hộ trước 
đây đã từng có đất, sau đó bán đi do cần tiền hay do chuyển sang làm nghề khác chỉ 
chiếm khoảng 2,1%. 
Tình hình sử dụng đất lâm nghiệp của các hộ gia đình 
Đối với đất lâm nghiệp, tỷ lệ hộ có loại đất này rất thấp, chỉ 6,2% (133 trong tổng số 
2147 hộ điều tra). Về chất lượng rừng, chủ yếu đó là rừng tự nhiên. Về nguồn gốc của 
rừng mà các hộ gia đình quản lý, chiếm tỷ lệ cao nhất là rừng tự khai phá, được chính 
quyền và buôn làng cho phép (42,1%). Tiếp đến là rừng được giao quản lý, bảo vệ 
(23,8%), thuê mượn của người khác (15,9%). 
Lợi ích kinh tế thu được từ việc quản lý và khai thác, sử dụng rừng còn ít ỏi, chủ yếu 
phục vụ các nhu cầu tự cấp tự túc trong gia đình; rừng chưa phải là nguồn mang lại lợi 
ích kinh tế lớn. Cụ thể là: việc thu gỗ củi từ rừng để gia đình tự dùng chiếm tỷ trọng 
cao nhất (25,1%); tiếp đó là được trả tiền công chăm sóc rừng (22,2%); khai thác gỗ 
để bán (16,4%) và có đất để trồng các loại cây mang về thu nhập cho gia đình (16,4); 
có nơi chăn thả gia súc (10,2%). 
2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI Ở TÂY NGUYÊN 
Trong quá trình phát triển, bên cạnh những thành tựu nổi bật, ở Tây Nguyên đã bộc lộ 
rõ rệt những điều không phù hợp của hệ thống thể chế và quản lý đất đai so với yêu 
cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, với truyền thống cộng đồng 
của một số dân tộc sinh sống ở trong vùng và với điều kiện cụ thể của Tây Nguyên. 
Một số vấn đề liên quan tới sử dụng đất đai ở Tây Nguyên hiện đang trở thành những 
điểm nóng cần xử lý trong chiến lược phát triển và điều hành quản lý nhà nước. Đó là: 
2.1. Tình trạng sử dụng đất trong nông nghiệp không theo quy hoạch. 
5 
Diện tích trồng các cây cà phê, hồ tiêu, cao su vượt hơn nhiều so với quy hoạch đã phê 
duyệt. Chẳng hạn, theo quy hoạch phát triển cà phê do Bộ Nông nghiệp và Phát triển 
nông thôn xây dựng, đến 2020 diện tích cà phê ở Tây Nguyên chỉ nên ở mức 447 
nghìn ha, chiếm 89,4% so với tổng diện tích cà phê của cả nước; trong đó Đắk Lắk 
170 nghìn ha, Lâm Đồng 135 nghìn ha, Gia Lai 73 nghìn ha, Đắk Nông 69 nghìn ha. 
Thế nhưng hiện nay các địa phương trong vùng đều đã vượt quy hoạch; tổng diện tích 
cà phê toàn vùng hiện là 539,8 nghìn ha; trong đó tỉnh Đắk Lắk có 201.340 ha, Lâm 
Đồng 145.700 ha, Đắk Nông 116.350 ha. 
Tương tự như cây cà phê, quy hoạch của Chính phủ ổn định diện tích cao su ở quy mô 
280 nghìn hecta vào năm 2020. Tuy nhiên, quy hoạch phát triển cao su của các tỉnh 
vùng Tây Nguyên đến năm 2020 tổng cộng là 343.890 ha. Việc quy hoạch, chuyển đổi 
diện tích rừng nghèo sang trồng cao su một cách ồ ạt dẫn đến tình trạng là diện tích 
giao chuyển đổi thì nhiều, nhưng diện tích thực trồng thì ít, trong 5 năm chỉ trồng 
được 50% diện tích đã giao. 
2.2. Rừng liên tục giảm cả về diện tích và chất lượng. 
Những năm sau khi thống nhất đất nước, do thiếu lương thực thực phẩm và nhu cầu 
khôi phục kinh tế, Tây Nguyên là vùng khai thác gỗ với quy mô lớn và khai phá đất 
rừng để canh tác nông nghiệp. Sau này, việc phát triển các cây công nghiệp tiếp tục 
xâm lấn đất rừng. Năm 1995 đất lâm nghiệp chiếm tới 60,5% diện tích tự nhiên, đến 
năm 2012 giảm xuống chỉ còn 51,9%. Tuy nhiên theo kết quả giải đoán ảnh viễn thám 
của Bộ tài nguyên môi trường năm 2012 (báo cáo tại Hội nghị Bảo vệ và phát triển 
rừng Tây Nguyên tại Hội thảo ngày 14/3/2012 ở Buôn Ma Thuột), diện tích rừng có 
trữ lượng ở Tây Nguyên chỉ có khoảng 1,8 triệu ha, độ che phủ thực tế chỉ đạt 32,4%. 
2.3. Việc khai thác tài nguyên trên đất và trong lòng đất gây nên những tác hại xấu 
đối với môi trường và đời sống dân cư ở nhiều vùng. 
Điển hình nhất là tình hình phát triển thủy điện tràn lan gây nhiều hệ lụy cả ở Tây 
Nguyên lẫn các địa phương vùng hạ du. Việc vận hành các công trình thủy điện gắn 
với mục tiêu thủy lợi (điều phối nước, cấp nước, tháo nước...) chưa được coi trọng, 
gây ra tình trạng thiếu nước trong mùa khô, gia tăng lũ lụt trong mùa mưa, gây thiệt 
hại cho sản xuất và đời sống vùng hạ lưu. Hiện vẫn còn tới hơn 60% số công trình 
thủy điện ở Tây Nguyên chưa có quy chế vận hành nước và đảm bảo an toàn hồ đập. 
Nhận định rằng quá trình đầu tư, xây dựng thủy điện đã tác động đến môi trường, ảnh 
hưởng lớn đến đời sống dân cư, thu hẹp không gian sống của đồng bào thiểu số, tháng 
7/2013, Ban chỉ đạo Tây nguyên đã đề nghị tạm ngưng xây mới các dự án thủy điện ở 
Tây nguyên trong hai năm 2013 và 2014. 
2.4. Sự phân bổ quyền sử dụng đất cho các chủ thể sử dụng và thể chế quản lý đất 
đai chưa phù hợp với những đặc điểm xã hội của vùng và với cơ chế thị trường. 
Những chính sách lớn của nhà nước về quốc hữu hóa, tập thể hóa đất đai những năm 
1980 và làn sóng di dân ồ ạt lên Tây Nguyên kéo dài cho đến nay là những cú sốc lớn 
có tác động mạnh mẽ đến quyền quản lý và sử dụng đất đai của đồng bào các dân tộc 
tại chỗ Tây Nguyên, sinh kế của họ và của cả những người mới di cư đến. Việc thự ...  đầu ra. 
- Các công ty nông nghiệp, lâm nghiệp trực tiếp sử dụng đất và mọi người được phân 
giao đất phải nộp phí sử dụng đất, nước một cách bình đẳng theo các quy định của nhà 
nước. 
3.1.3. Phát huy tính tích cực của truyền thống chiếm hữu và quản lý cộng đồng đối 
với rừng, đất và nước. 
Trong các dân tộc tại chỗ ở Tây Nguyên đã từng tồn tại chế độ chiếm hữu và quản lý 
cộng đồng đối với đất đai, rừng và nguồn nước. Toàn bộ nguồn tài nguyên đất và rừng 
10 
đều thuộc quyền sở hữu công cộng của buôn làng, trong đó mỗi người dân chỉ có 
quyền chiếm dụng chứ không có quyền sở hữu hay quyền chuyển nhượng và bán đất 
cho người ngoài buôn. Mỗi buôn làng đều có những luật tục, quy định về việc quản lý, 
sử dụng và bảo vệ đất, nước và rừng mà chủ làng, già làng đại diện cho cộng đồng và 
trưởng tộc đại diện cho dòng họ giữ vai trò điều phối, phân xử. 
Chế độ chiếm hữu và quản lý sử dụng của cộng đồng trong hình thái kinh tế công xã 
nguyên thủy là hình thức chiếm hữu và quản lý ưu việt, đảm bảo sự công bằng giữa 
các thành viên, tính chất dân chủ và công khai trong sự điều phối, đồng thời đảm bảo 
sử dụng và khai thác tài nguyên bền vững. Chế độ chiếm hữu cộng đồng đối với tài 
nguyên đất, rừng và nguồn nước chính là nền tảng vật chất đảm bảo sự tồn tại, vận 
hành của cộng đồng công xã (buôn làng). Đời sống buôn làng với tất cả các khía cạnh 
đa diện của nó sẽ bị biến đổi nghiêm trọng khi nền tảng này mất đi. 
Trong thể chế quản lý đất đai hiện nay không có chỗ để duy trì chế độ chiếm hữu và 
quản lý sử dụng cộng đồng như vậy. 
Kiến nghị về chính sách chung: 
- Khuyến khích xây dựng hương ước, thỏa ước tập thể về quản lý cộng đồng đối với 
đất rừng, rừng, đất sử dụng sinh hoạt cộng đồng để bổ sung cho hệ thống quản lý đất 
đai hiện hành của nhà nước; tiến tới giao quyền tự chủ quản lý đất sinh hoạt chung và 
rừng cho cộng đồng. 
- Tổ chức thực hiện những quy định về dân chủ cơ sở trong việc minh bạch hóa công 
tác quản lý đất đai, tăng cường giám sát cộng đồng đối với việc quản lý tài nguyên 
đất, rừng, nước và các tài nguyên dưới lòng đất. 
Kiến nghị về chính sách đặc thù ở Tây Nguyên: 
- Đối với các cộng đồng tương đối thuần nhất đồng bào dân tộc thiểu số (cả đồng bào 
dân tộc tại chỗ và đồng bào dân tộc thiểu số mới đến), thực hiện chế độ giao đất đồng 
bộ (bao gồm cả đất ở, đất nông nghiệp, đất rừng, đất chuyên dùng) cho cộng đồng. 
- Phục hồi (có bổ sung, hoàn thiện) chế độ cộng đồng quản lý sử dụng đất, rừng, 
nguồn nước trước tiên ở những cộng đồng đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ tương đối 
thuần nhất. 
- Khuyến khích và thí điểm xây dựng hương ước, thỏa ước tập thể về quản lý cộng 
đồng đối với đất rừng, rừng, đất sử dụng sinh hoạt cộng đồng để bổ sung cho hệ thống 
quản lý đất đai hiện hành của nhà nước; tiến tới giao quyền tự chủ quản lý đất sinh 
hoạt chung và rừng cho cộng đồng. 
- Tổ chức thực hiện những quy định về dân chủ cơ sở trong việc minh bạch hóa công 
tác quản lý đất đai, tăng cường giám sát cộng đồng đối với việc quản lý tài nguyên 
đất, rừng, nước và các tài nguyên dưới lòng đất. 
3.1.4. Giải quyết tình hình thiếu đất sản xuất của nhân dân, đặc biệt của đồng bào 
các dân tộc thiểu số tại chỗ, theo cách thức bền vững lâu dài 
11 
Tây Nguyên là vùng có diện tích đất sản xuất tính bình quân trên mỗi hộ gia đình cao 
thứ hai trong cả nước (sau vùng Đông Nam Bộ). Tuy nhiên, đối với nhóm đồng bào 
dân tộc thiểu số tại chỗ và cả một số người di cư tự do mới đến, tình trạng thiếu đất 
sản xuất vẫn đang là một vấn đề bức xúc. 
Kiến nghị về chính sách chung: 
- Đổi mới chính sách giảm nghèo theo hướng tập trung hỗ trợ nâng cao kiến thức và 
năng lực làm ăn của người nghèo, giúp đỡ về các yếu tố và điều kiện sản xuất kinh 
doanh, đặc biệt trong khâu đảm bảo đầu ra thị trường ổn định và có lợi. 
Kiến nghị về chính sách đặc thù ở Tây Nguyên: 
- Có chính sách riêng đối với thị trường đất đai ở các khu vực cư trú mà đồng bào dân 
tộc tại chỗ chiếm số đông, theo hướng bảo đảm cho đồng bào có đất ở, đất sản xuất và 
sinh hoạt cộng đồng ổn định lâu dài. Nên nghiên cứu vận dụng một số quy định quản 
lý đất đai như ở các cộng đồng truyền thống (như khoanh vùng, hạn chế người ngoài 
cộng đồng vào mua bán để chiếm hữu) nhằm mục đích vừa đảm bảo sinh kế cho đồng 
bào, vừa bảo tồn và hỗ trợ phát triển các vùng văn hóa truyền thống đặc trưng của các 
dân tộc tại chỗ Tây Nguyên. 
- Đối với những người mới di cư đến Tây Nguyên, không có đất hoặc thiếu đất, thì 
việc sắp xếp lại các nông lâm trường có thể tạo ra quỹ đất để phân phối một phần cho 
họ. Cần có những biện pháp tổ chức về kinh tế và xã hội của chính quyền để chuyển 
những người di cư “tự do” thành di cư “có tổ chức”. 
- Giải pháp đưa đồng bào dân tộc thiểu số, người nghèo không có đất, người di cư “tự 
do” vào làm việc ở những nông trường, HTX mà nền nếp làm việc tốt, sản xuất kinh 
doanh đạt hiệu quả là một giải pháp thích hợp. 
3.2. Kiến nghị về việc tiếp tục đổi mới chính sách đất đai chung của cả nước 
Việc sửa đổi Hiến pháp năm 2013 và Luật đất đai 2013 đã làm rõ hơn một số vấn đề 
trong chính sách về đất đai và thể chế quản lý đất đai. Tuy nhiên, còn cần tiếp tục 
nghiên cứu, thảo luận để tiếp tục đổi mới thể chế chung nhằm làm cho thể chế quản lý 
đất đai – loại tài nguyên đặc biệt, tài sản đặc hữu - cho phù hợp với mô hình phát triển 
kinh tế thị trường theo hướng bền vững. Đề tài kiến nghị đây tiếp tục hoàn thiện một 
số nội dung sau: 
3.2.1. Phân định rõ phạm vi và trách nhiệm của Nhà nước trong việc nắm quyền sở 
hữu đối với đất đai 
Nhà nước không thực hiện những chức năng của người chủ đối với tất cả các mảnh 
đất trên toàn lãnh thổ, mà chỉ nắm giữ và quản lý một số loại đất như đất có các công 
trình phục vụ công cộng ở tầm quốc gia, hầm mỏ, sông, biển, đất hoang, một phần đất 
rừng. Qui định về sở hữu nhà nước đối với một số loại đất đai trong Hiến Pháp 1959 
là hợp lý: “Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác 
mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu của toàn dân”. 
12 
Trong nội bộ bộ máy nhà nước cũng sẽ phân cấp sở hữu và quản lý đất theo tầm quan 
trọng, mục đích sử dụng và công năng của từng loại đất công. Ví dụ: đất có công trình 
công cộng phục vụ một cộng đồng địa phương hoặc đất hoang ở địa phương nào thì 
do chính quyền địa phương đó làm chủ sở hữu. Các bộ là đại diện của chính quyền 
trung ương sở hữu đất đai dành cho một số mục đích chung ở tầm toàn quốc, như mỏ 
khoáng sản lớn, sông, mặt biển, đất quốc phòng 
Các đơn vị, tổ chức kinh tế có thể sở hữu đất hoặc thuê mượn đất thuộc sở hữu Nhà 
nước và tư nhân dùng để phục vụ cho sản xuất kinh doanh; đất đó là vốn sản xuất và 
phải được đưa vào hệ thống hạch toán kinh tế. 
3.2.2. Phân định rõ vai trò của Nhà nước và thị trường trong quan hệ đất đai trong 
bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường 
Trong thể chế sở hữu toàn dân hiện hành đối với đất đai, quan hệ thị trường đóng vai 
trò rất yếu ớt và bị phụ thuộc nặng nề bởi các quyết định mang tính chủ quan của bộ 
máy quản lý nhà nước. Cần phân định rõ ràng chức năng của Nhà nước và của thị 
trường trong sự vận hành quan hệ đất đai. 
Các giao dịch liên quan đến đất đai như một tài sản sẽ được thực hiện thông qua thị 
trường trong khung khổ pháp luật quy định. Thị trường sẽ là bàn tay vô hình điều tiết 
các giao dịch đất đai như mua, bán, cho thuê, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, định 
giá đất, v.v. Thị trường đất đai và bất động sản sẽ hoạt động tự do trong khung khổ 
pháp luật quy định, không cần tới sự can thiệp của nhà nước. Như vậy, bộ máy nhà 
nước sẽ không còn phải “ôm” những công việc mang tính kinh doanh của chủ sở hữu 
đất mà hiện nay được ghi trong Luật hay trong chức năng các cơ quan quản lý nhà 
nước như: 
- Lập kế hoạch sử dụng đất. 
- Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất. 
- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng 
đất. 
- Định giá đất. 
- Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. 
- Phát triển thị trường đất. 
- Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. 
- Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc 
quản lý và sử dụng đất đai. 
3.2.3. Chính sách ruộng đất đối với nông dân 
- Khẳng định giao ruộng đất lâu dài và ổn định cho nông dân là điều cần thiết vì 
không thể cứ sau một thời hạn nhất định (cho dù 50 năm như quy định của Luật đất 
đai 2013 ) lại chia lại ruộng đất, tức là làm một cuộc cải cách ruộng đất đồng loạt ở 
quy mô cả nước. 
13 
- Tuy nhiên như vậy chưa đủ. Còn cần phải từ bỏ việc Nhà nước có quyền “thu hồi” 
đất đai của người dân vào bất cứ lúc nào và ở bất cứ nơi đâu. Hiến pháp bảo hộ 
quyền có việc làm, quyền có nơi ở, quyền sở hữu tài sản của mọi người. Một khi công 
nhận đất đai là tài sản hợp pháp thì Nhà nước chỉ có thể sử dụng quyền lực để trưng 
thu, trưng mua trong những trường hợp đặc biệt cấp thiết, như trong chiến tranh bảo 
vệ Tổ quốc hoặc khi có thiên tai nghiêm trọng. Còn lại, thì dù để phục vụ lợi ích quốc 
gia và lợi ích công cộng cũng phải tôn trọng các quyền công dân và quyền con người 
mà đất đai là phương tiện đảm bảo thực hiện. 
Tuyệt đối không sử dụng quyền lực của Nhà nước để cưỡng ép người dân từ bỏ đất 
đai của mình phục vụ cho “các dự án phát triển kinh tế - xã hội”. Để chuyển đổi mục 
đích sử dụng đất, chỉ sử dụng hình thức đàm phán bình đẳng và trao đổi tự nguyện 
giữa các đối tác người có đất và người muốn sử dụng đất. Trong trường hợp Nhà nước 
cần sử dụng đất để cho các dự án phát triển hoặc chuyển giao cho nhà đầu tư nước 
ngoài thuê mượn, thì các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước cũng phải thực hiện 
đàm phán để thỏa thuận về việc mua bán, trao đổi hoặc trưng mua với tư cách một đối 
tác kinh tế bình quyền với người dân có đất. 
3.2.4. Xóa bỏ “hạn điền” và thay bằng các công cụ kinh tế điều tiết sự chiếm hữu 
ruộng đất 
Hạn điền là một chính sách đất đai quan trọng của chính quyền nhằm hạn chế khả 
năng chiếm giữ nhiều đất đai của địa chủ. Quy định pháp luật về hạn điền không thực 
sự có hiệu lực bởi vì nó không phù hợp với thực tiễn sản xuất và xã hội. Hiện nay, tình 
trạng đất đai manh mún là một rào cản lớn đối với phát triển sản xuất hàng hóa lớn 
trong nông nghiệp. 
Trong bối cảnh nền kinh tế hiện đại, công cụ “hạn điền” không còn phù hợp vì không 
tạo điều kiện cho sản xuất quy mô lớn, không thể giám sát thực hiện và không đảm 
bảo công bằng đối với các chủ thể khác nhau trong xã hội. Nhà nước cần xóa bỏ “hạn 
điền” và sử dụng các công cụ kinh tế và hành chính khác để điều tiết sự chiếm hữu và 
sử dụng đất đai. Đó là thuế lũy tiến đánh vào tài sản đất, thuế đánh vào việc kinh 
doanh đất với thuế suất cao đối với những người không “trực canh” hoặc bỏ hoang đất 
dài hạn, thuế chuyển nhượng đất, biện pháp trưng thu hoặc trưng mua đất và phạt nếu 
chủ đất bỏ hoang lâu ngày hoặc đầu cơ lũng đoạn thị trường, v.v. 
3.2.5. Đảm bảo cho thị trường đất đai và bất động sản vận hành thông suốt 
Cho đến nay, vấn đề hoạt động của thị trường đất đai hầu như chưa được chú ý trong 
khi sửa đổi hệ thống pháp luật và cơ chế quản lý đất đai. Trong văn bản pháp luật 
thường chỉ quy định về sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước đối với người sử dụng đất; 
đất bị tách rời khỏi bất động sản trên đất, bị đối xử tách biệt và khác với bất động sản 
trên đất. Điều này là cản trở lớn đối với hoạt động của thị trường. Muốn xây dựng nền 
kinh tế thị trường phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế, thì thị trường đất phải được 
14 
vận hành thông suốt theo những thể chế tương thích với chuẩn mực thông thường của 
các nước có kinh tế thị trường. 
Hàng loạt vấn đề về cơ chế vận hành thị trường đất đai gắn với thị trường bất động sản 
(BĐS) cần được xem xét và sửa đổi như đầu tư đất đai và BĐS, thể chế tài chính đất 
đai và BĐS, định giá đất đai và BĐS, các định chế kinh doanh đất đai và BĐS, v.v. 
Xây dựng và sửa đổi Luật Đất đai phải được tiến hành đồng bộ với các bộ luật khác có 
liên quan. 
3.2.6. Sửa đổi quy định về phân chia nguồn thu ngân sách từ tài nguyên thiên 
nhiên, bao gồm đất, rừng, nước, khoáng sản: 
Theo Luật ngân sách hiện hành (2002), toàn bộ các khoản thu từ tài nguyên thiên 
nhiên (không kể nguồn thu từ dầu khí) ngân sách địa phương được hưởng. Với sự 
phân cấp ngân sách như vậy, chính quyền địa phương có động lực trong việc thực hiện 
thu các khoản từ đất đai, tài nguyên khoáng sản cho ngân sách địa phương. Tuy nhiên, 
sự chênh lệch rất lớn giữa thuế sử dụng đất mà người nông dân nộp cho nhà nước và 
tiền cho thuê đất mà doanh nghiệp nộp khi được giao sử dụng đất đã và đang là một 
trong những yếu tố thúc đẩy chính quyền địa phương tích cực cho doanh nghiệp trong 
và ngoài nước thuê đất. Tương tự như vậy, nguồn thu từ việc cấp phép khai thác 
khoáng sản cũng làm cho tình trạng cấp phép khai thác tràn lan, không theo quy hoạch 
ở các địa phương. Phần lớn đất cho thuê để sử dụng vào sản xuất công nghiệp, xây 
dựng bất động sản và các mục đích phi nông nghiệp khác và đất các mỏ khoáng sản là 
lấy từ đất thu hồi của người dân. Quyền thu hồi đất trên thực tế không bị giới hạn và 
quy trình thu hồi đất tuy đã được siết chặt hơn trong Luật Đất đai 2013, song vẫn để 
lại “khoảng không gian” rất rộng cho các cấp lãnh đạo chính quyền quyết định. Đây là 
nguồn gốc của sự xung đột không đáng phải có giữa chính quyền với người dân. 
Cần xem xét sự phân cấp quyền quản lý và phân bổ lại nguồn thu từ đất và tài nguyên 
giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo hướng tập trung nguồn thu 
này về ngân sách trung ương. Nên đưa toàn bộ khoản thu từ tiền sử dụng đất và thuế 
tài nguyên khoáng sản về ngân sách trung ương. Các khoản thu từ thuế đất, lệ phí đối 
với các công việc liên quan đến đất và tiền phạt đối với các hoạt động vi phạm pháp 
luật về đất đai thì ngân sách địa phương được sử dụng. Việc phân phối nguồn thu như 
vậy thể hiện rõ sự phân biệt: khoản thu do quyền sở hữu tài nguyên (tiền sử dụng đất) 
thì phải thuộc về chủ sở hữu toàn dân, còn các khoản thu để phục vụ công tác quản lý 
tài nguyên đất đai thì giao cho cấp thực hiện công việc quản lý đó sử dụng. Việc phân 
phối lại tài chính đất sẽ chấn chỉnh lại động lực của quyết định đối với quyền sử dụng 
đất và các hoạt động quản lý đất ở cấp chính quyền địa phương, giúp cho quá trình hài 
hòa hóa mối quan hệ giữa chính quyền, doanh nghiệp và người dân trong việc sử dụng 
đất đai và các tài nguyên thiên nhiên khác. 
3.2.7. Đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quản lý nhà nước đối với đất đai 
Công khai, minh bạch công việc quản lý nhà nước là điều kiện để đảm bảo cho nhân 
dân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách, giám sát thực thi chính sách. Điều 
này cũng giúp cho hệ thống quản lý nhà nước nhận biết được nhu cầu của nhân dân và 
15 
kịp thời cải thiện công tác phục vụ nhân dân. Đây cũng là yếu tố trọng yếu ngăn ngừa 
tham nhũng. Việc quy định và thực thi những chế tài đối với các cơ quan có thẩm 
quyền quản lý đất đai sẽ là một trong những tác nhân làm cho quan hệ đất đai giữa 
người dân và chính quyền trở nên hài hòa, làm giảm những thắc mắc, khiếu kiện, xung 
đột trong quá trình giải quyết những vấn đề liên quan tới đất đai.