Một số sai sót thường gặp qua kiểm toán thu tiền sử dụng đất đối với các dự án khu đô thị

14
Kinh nghieäm Kieåm toaùn - Coâng taùC quaûn lyù VieäC Khai thaùC Vaø söû duïng ñaát ñai, taøi nguyeân Khoaùng saûn
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 115 - tháng 5/2017
*Trưởng phòng kiểm toán ngân sách 1, Kiểm toán nhà nước Khu vực I
moät soá sai soùt thöÔøng gaËp
qua Kieåm toaùn thu tieÀn söû DuÏng ñaát
ñoái vÔùi caùc DöÏ aùn Khu ñoâ thò
PHẠM THàNH NGọC*
Qua số liệu quyết toán thu ngân sách của các Tỉnh, Thành phố trong những năm gần đây cho thấy số thu tiền sử dụng đất chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng số thu nội địa, tạo nguồn vốn chủ yếu cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của địa phương. Vì vậy, trong kế hoạch kiểm toán 
ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các Tỉnh, Thành phố thì việc kiểm toán tính tuân thủ pháp luật về 
thu tiền sử dụng đất là một nội dung trọng tâm để đạt mục tiêu kiểm toán đề ra. Qua kiểm toán, Kiểm toán 
nhà nước khu vực I đã phát hiện nhiều sai sót trong việc xác định số thu tiền sử dụng đất phải nộp NSNN, 
tồn tại trong công tác quản lý thu tiền sử dụng đất của các cơ quan quản lý thu, các cấp chính quyền địa 
phương; kết quả kiểm toán đã kiến nghị tăng thu ngân sách nhiều tỷ đồng. Thông qua hoạt động kiểm toán 
đã giúp cho chính quyền địa phương chấn chỉnh công tác quản lý thu tiền sử dụng đất, ngăn ngừa những 
tiêu cực trong quản lý nhà nước về tài chính đối với lĩnh vực đất đai.
Dưới đây là một số sai sót, tồn tại trong việc tuân 
thủ pháp luật về thu tiền sử dụng đất mà KTNN 
khu vực I đã phát hiện trong thời gian qua:
1. Sai sót khi xác định giá đất để thu tiền sử 
dụng đất
Một trong những căn cứ tính thu tiền sử dụng 
đất đó là giá đất để thu tiền sử dụng đất. Kiểm toán 
nội dung này là vấn đề phức tạp, đòi hỏi các kiểm 
toán viên phải áp dụng nhiều phương pháp kiểm 
toán cũng như mất nhiều thời gian trong việc thu 
15NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 115 - tháng 5/2017
thập bằng chứng kiểm toán. Thực tiễn hiện nay, để 
kiểm toán nội dung này, các kiểm toán viên mới chỉ 
dựa trên phương pháp tính giá đất của địa phương, 
đối chiếu với các quy định của Nhà nước để từ đó 
tìm ra những sai sót, bất hợp lý trong việc tính giá 
đất của dự án và đưa ra những kết luận, kiến nghị 
kiểm toán. Việc xác định tăng thu tiền sử dụng đất 
đôi khi chỉ là con số nhỏ, chưa phải là con số chính 
xác (hợp lý) theo đúng quy định pháp luật về thu 
tiền sử dụng đất. 
1.1. Một số quy định của pháp luật về giá đất 
làm căn cứ tính thu tiền sử dụng đất
Luật Đất đai năm 2003
- Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 
của Chính phủ, tại khoản 2 Điều 4 Nghị định này quy 
định: “Giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá đất theo 
mục đích sử dụng đất được giao tại thời điểm giao 
đất do Uỷ ban nhân dân Tỉnh, Thành phố trực thuộc 
Trung ương (sau đây gọi chung là Uỷ ban nhân dân 
cấp Tỉnh) ban hành theo quy định của Chính phủ.”
- Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 
của Chính phủ, tại khoản 1 Điều 5 Nghị định này 
quy định: “Giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá 
đất theo mục đích sử dụng đất được giao đã được 
Uỷ ban nhân dân Tỉnh, Thành phố trực thuộc 
Trung ương quy định và công bố; trường hợp tại 
thời điểm giao đất mà giá này chưa sát với giá 
chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên 
thị trường trong điều kiện bình thường thì Uỷ ban 
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương 
quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp”.
- Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 
của Chính phủ, tại khoản 12 Điều 1 Nghị định này 
quy định: “Đối với trường hợp Nhà nước giao đất 
có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức 
đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có 
sử dụng đất, Nhà nước thu hồi đất và trường hợp 
Doanh nghiệp Nhà nước tiến hành cổ phần hóa 
lựa chọn hình thức giao đất mà giá đất do Ủy ban 
nhân dân cấp Tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, 
thời điểm có quyết định thu hồi đất, thời điểm tính 
giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa chưa 
sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực 
tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì 
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển 
nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường 
tại địa phương để quyết định mức giá cụ thể cho 
16
Kinh nghieäm Kieåm toaùn - Coâng taùC quaûn lyù VieäC Khai thaùC Vaø söû duïng ñaát ñai, taøi nguyeân Khoaùng saûn
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 115 - tháng 5/2017
phù hợp không bị giới hạn bởi các quy định tại 
khoản 5 Điều 1 Nghị định này.”
- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 
của Chính phủ; tại khoản 1 Điều 4 Nghị định này 
quy định: “Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân 
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất 
có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất thì nghĩa 
vụ tài chính được xác định theo chính sách và giá 
đất tại thời điểm có quyết định giao đất hoặc cho 
thuê đất; trường hợp thời điểm bàn giao đất không 
đúng với thời điểm ghi trong quyết định giao đất, 
cho thuê đất thì nghĩa vụ tài chính được xác định 
theo chính sách và giá đất tại thời điểm bàn giao 
đất thực tế.”
- Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 
của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử 
dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ 
và tái định cư; tại Điều 11 Nghị định này quy định: 
“Khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất 
không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng 
đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, cho thuê 
đất, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái 
định cư khi Nhà nước thu hồi đất và trường hợp 
doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hóa 
lựa chọn hình thức giao đất mà giá đất do Ủy ban 
nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, 
cho thuê đất, thời điểm quyết định thu hồi đất, 
thời điểm tính giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ 
phần hóa chưa sát với giá chuyển nhượng quyền 
sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều 
kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 
căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất 
thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ 
thể cho phù hợp”.
“Giá đất cụ thể được xác định lại theo quy định 
tại khoản 1 Điều này không bị giới hạn bởi các quy 
định tại khoản 5 Điều 1 Nghị định số 123/2007/
NĐ-CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 của Chính phủ 
sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 
188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về 
phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại 
đất (sau đây gọi là Nghị định số 123/2007/NĐ-CP).”
- Nghị định số 120/2010/NĐ-CP ngày 30/12/2010 
của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của 
Nghị định 198/2004/NĐ-CP; tại khoản 2 Điều 2 
Nghị định này quy định: 
“Giá đất tính thu tiền sử dụng đất:
a) Khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng 
đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử 
dụng đất thì giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá 
đất theo mục đích sử dụng đất được giao tại thời 
điểm có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước 
có thẩm quyền; trường hợp thời điểm bàn giao đất 
không đúng với thời điểm ghi trong quyết định 
giao đất thì giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá 
đất theo mục đích sử dụng đất được giao tại thời 
điểm bàn giao đất thực tế...
c) Giá đất tính thu tiền sử dụng đất tại điểm a 
và điểm b khoản này là giá đất do Ủy ban nhân dân 
cấp tỉnh quy định; trường hợp giá đất do Ủy ban 
nhân dân cấp tỉnh quy định chưa sát với giá chuyển 
nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường 
trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân 
cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử 
dụng đất thực tế trên thị trường để quyết định giá 
đất cụ thể cho phù hợp.”
Luật Đất đai năm 2013 
- Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 
của Chính phủ quy định về giá đất: trong đó quy 
định về định giá đất cụ thể (Mục 3), phương pháp 
định giá đất.
- Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 
ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền 
sử dụng đất; tại Điểm b Khoản 3 Điều 3 Nghị định 
này quy định: “Giá đất cụ thể được xác định theo các 
phương pháp so sánh trực tiếp, chiết trừ, thu nhập, 
thặng dư quy định tại Nghị định của Chính phủ về 
giá đất áp dụng trong các trường hợp sau:
“- Xác định tiền sử dụng đất đối với trường 
hợp diện tích tính thu tiền sử dụng đất của thửa 
đất hoặc khu đất có giá trị (tính theo giá đất trong 
Bảng giá đất) từ 30 tỷ đồng trở lên đối với các thành 
phố trực thuộc Trung ương; từ 10 tỷ đồng trở lên 
17NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 115 - tháng 5/2017
đối với các tỉnh 
miền núi, vùng 
cao; từ 20 tỷ đồng 
trở lên đối với các 
tỉnh còn lại trong 
các trường hợp: 
Tổ chức được giao 
đất không thông 
qua hình thức đấu 
giá quyền sử dụng 
đất, chuyển mục 
đích sử dụng đất, 
công nhận quyền 
sử dụng đất; hộ 
gia đình, cá nhân 
được giao đất không thông qua hình thức đấu giá 
quyền sử dụng đất; được công nhận quyền sử dụng 
đất, chuyển mục đích sử dụng đất đối với diện tích 
đất ở vượt hạn mức.
- Xác định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng 
đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất 
thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất.”
- Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 
của Chính phủ quy định về giá đất: trong đó quy 
định về xác định giá đất cụ thể, phương pháp định 
giá đất.
Qua việc thống kê các quy định ở trên cho thấy, 
giá đất để tính tiền sử dụng đất là giá đất phù hợp 
với thị trường ở thời điểm có quyết định giao đất 
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trường hợp 
thời điểm bàn giao đất không đúng với thời điểm 
ghi trong quyết định giao đất thì giá đất tính thu 
tiền sử dụng đất là giá đất theo mục đích sử dụng 
đất được giao tại thời điểm bàn giao đất thực tế.
1.2. Một số sai sót thường gặp khi xác định 
giá đất
1.2.1. Địa phương xác định đơn giá đất cho từng 
dự án cụ thể:
 Các phương pháp xác định giá đất chủ yếu hiện 
nay đó là kết hợp phương pháp so sánh trực tiếp 
(Phương pháp so sánh trực tiếp là phương pháp 
định giá đất thông qua việc phân tích mức giá của 
các thửa đất trống tương tự về mục đích sử dụng 
đất, vị trí, khả năng sinh lợi, điều kiện kết cấu hạ 
tầng, diện tích, hình thể, tính pháp lý về quyền sử 
dụng đất đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng 
đấu giá quyền sử dụng đất để so sánh, xác định giá 
của thửa đất cần định giá) và phương pháp thặng 
dư (Phương pháp thặng dư là phương pháp định 
giá đất đối với thửa đất có tiềm năng phát triển 
theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng 
hoặc được phép chuyển mục đích sử dụng đất để 
sử dụng cao nhất và tốt nhất bằng cách loại trừ 
tổng chi phí ước tính ra khỏi tổng doanh thu phát 
triển giả định của bất động sản). Thông thường địa 
phương thuê đơn vị tư vấn có chức năng định giá 
để xác định giá trị quyền sử dụng đất của khu đất 
được giao, sau đó các cơ quan quản lý nhà nước có 
chức năng sẽ thẩm định lại và trình UBND Tỉnh, 
Thành phố quyết định. Trong trường hợp này, các 
kiểm toán viên thực hiện thu thập các tài liệu như 
Chứng thư thẩm định của đơn vị tư vấn, các tài liệu 
về kết quả thẩm định của các cơ quan chức năng, 
Tờ trình về giá đất, Quyết định giá đất của UBND 
tỉnh... sau đó đối chiếu với các quy định của pháp 
luật để tìm ra những sai sót, bất hợp lý.
Qua kiểm toán nội dung này cho thấy có nhiều 
tồn tại hạn chế của đơn vị tư vấn và hội đồng thẩm 
định giá đất của địa phương, xác định giá tính tiền 
18
Kinh nghieäm Kieåm toaùn - Coâng taùC quaûn lyù VieäC Khai thaùC Vaø söû duïng ñaát ñai, taøi nguyeân Khoaùng saûn
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 115 - tháng 5/2017
sử dụng đất (SDĐ) không phù hợp giá thị trường, 
không đúng với các văn bản hướng dẫn về xác định 
giá đất dẫn đến giá đất của thửa đất cần định giá 
còn thấp nhiều so với giá thực tế giao dịch trên thị 
trường làm giảm số thu tiền sử dụng đất phải nộp 
NSNN; đây là nội dung cần trao đổi để có những 
kiến nghị xử lý phù hợp: 
 - Theo quy định, phải lựa chọn khảo sát, thu 
thập thông tin của tối thiểu 03 thửa đất có đặc 
điểm tương tự với thửa đất cần định giá về mục 
đích sử dụng đất, vị trí, khả năng sinh lợi, điều kiện 
kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, diện 
tích, kích thước, hình thể và tình trạng pháp lý về 
quyền sử dụng đất (sau đây gọi là thửa đất so sánh) 
đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá 
quyền sử dụng đất để làm tài sản so sánh với tài sản 
cần định; tuy nhiên đơn vị tư vấn lấy thông tin của 
những thửa đất rao trên mạng, không phải là giá 
giao dịch thực tế; 
- Giá đất của thửa đất so sánh còn thấp nhiều so 
với giá thực tế giao dịch thành công trên thị trường;
- Việc điều chỉnh mức giá do các yếu tố khác 
biệt của các thửa đất so sánh với thửa đất cần định 
giá không có quy định ràng buộc dẫn đến việc điều 
chỉnh phần nhiều phụ thuộc vào đơn vị tư vấn; 
- Xác định chi phí phát triển của dự án (chi 
phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng 
xã hội, xây dựng nhà ở, công trình xây dựng) 
trong phương pháp thặng dư không đúng do áp 
sai các thông số về diện tích, sai suất đầu tư, sai 
chỉ số giá... làm tăng chi phí, giảm giá trị quyền 
sử dụng đất.
 (2) Giá đất tính thu tiền SDĐ không phù hợp 
với thời điểm giao đất thực tế. 
Giá đất được dùng làm căn cứ để thu tiền sử 
dụng đất được đưa ra tại thời điểm khi việc giao 
đất chưa được tiến hành. Tuy nhiên, khi có những 
biến động xảy ra trong thực tế như giá đất tăng/
giảm theo giá thị trường hoặc các biến động quan 
trọng khác nhưng không được các cơ quan có 
thẩm quyền xem xét điều chỉnh để phù hợp với 
điều kiện thực tế dẫn đến thất thu ngân sách hoặc 
ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất kinh doanh 
của doanh nghiệp. 
2. Các sai phạm thường gặp khác khi kiểm 
toán thu tiền sử dụng đất
Tính tiền SDĐ theo quyết định giao đất có diện 
tích thấp hơn trên bản đồ quy hoạch chi tiết tỷ lệ 
1/500 đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. 
Chưa thực hiện tính tiền SDĐ đối với diện tích 
tăng thêm khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt 
điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất: Một đặc thù của 
các dự án đầu tư được giao đất đó là dự án thường 
kéo dài qua nhiều năm. Trong quá trình thực hiện 
thường có sự điều chỉnh về quy hoạch so với ban 
đầu, làm tăng diện tích tính thu tiền sử dụng đất 
nhưng nhiều chủ đầu tư không kê khai để nộp tiền 
sử dụng đất. Theo quy định thì diện tích tăng thêm 
này phải tính thu tiền sử dụng đất theo giá tại thời 
điểm có quyết định điều chỉnh quy hoạch. Khi 
thực hiện kiểm toán, các kiểm toán viên phát hiện 
và kiến nghị tăng thu ngân sách nhà nước tiền sử 
dụng đất của diện tích tăng thêm này. Tuy nhiên, 
số kiến nghị tăng thu chỉ là số tạm tính theo giá đất 
được phê duyệt ban đầu. 
Không tuân thủ đúng quy hoạch sử dụng đất 
của dự án: như xây dựng nhà ở trên khu đất công 
cộng (đất vườn hoa, cây xanh)
Xác định giá tính tiền SDĐ không phù hợp giá 
thị trường, không đúng với các văn bản hướng dẫn 
về xác định giá đất cụ thể.
 Xác định tiền đền bù, hỗ trợ về đất được khấu 
trừ vào tiền SDĐ phải nộp không đúng quy định: 
Diện tích đất tính tiền bồi thường, hỗ trợ về đất 
không đúng với thực tế, quyết định phê duyệt 
phương án bồi thường của cấp có thẩm quyền.
Cơ quan thuế đôn đốc không kịp thời, không 
tính tiền chậm nộp đối với các tổ chức, cá nhân 
chậm nộp tiền sử dụng đất.