Một số khía cạnh kinh tế chính trị học trong phân bổ và chuyển giao giao ngân sách ở Việt Nam

1 
MỘT SỐ KHÍA CẠNH KINH TẾ CHÍNH TRỊ HỌC TRONG PHÂN 
BỔ VÀ CHUYỂN GIAO GIAO NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM 
Huỳnh Thế Du 
TÓM TẮT 
Bài viết chỉ ra những nhân tố tác động đến việc phân bổ ngân sách cho các địa phương ở Việt 
Nam trong giai đoạn 2004-2016 - thời kỳ hiệu lực của Luật Ngân sách năm 2002. Kết quả phân 
tích định lượng cho thấy các tiêu chí về hiệu quả và công bằng được quan tâm, nhưng các yếu 
tố về kinh tế chính trị học cũng có tác động. Thứ nhất, công bằng được ưu tiên cao nhất với 
chi ngân sách/người tương quan dương rất mạnh (giải thích khoảng 70%) với tỷ lệ nghèo mà 
nó gắn với tỷ lệ dân tộc thiểu số, vùng bất lợi và khó khăn. Thứ hai, tiêu chí hiệu quả cũng 
quan trọng với chi ngân sách/người tương quan dương mạnh với thu ngân sách/người mà nó 
gắn liền với GRDP, tiệu thụ điện và thu nhập/người. Thứ ba, chi ngân sách/người tỷ lệ nghịch 
với khoảng cách từ các địa phương đến Thủ đô Hà Nội. Thêm vào đó, có sự khác biệt rất lớn 
trong phân bổ ngân sách giữa các vùng sau khi đã loại trừ phần giải thích của các nhân tố 
khác. Tổng thể, Đông nam Bộ được phân bổ ngân sách thấp hơn hẳn so với tất cả các vùng 
còn lại. Trong các địa phương thâm hụt ngân sách, đồng bằng Sông Cửu Long có mức chi 
ngân sách/người thấp hơn hẳn. Trong các địa phương có thặng dư ngân sách, Đà Nẵng, Quảng 
Ninh và Vĩnh Phúc chi ngân sách/người cao hơn hẳn, nhưng những kết quả đạt được là khiêm 
tốn. Vùng Hà Nội được phân bổ ngân sách cao hơn hẳn vùng TPHCM cho dù những kết quả 
tổng thể và quy mô của vùng TPHCM lớn hơn đáng kể. Có hai hàm ý chính sách chính. Thứ 
nhất, Việt Nam cần giảm thiểu những nhân tố tác động đến phân bổ ngân sách mà nó tạo ra 
tâm lý cảm thấy không công bằng của các địa phương với lưu ý đặc biệt cho các tỉnh đồng 
bằng Sông Cửu Long. Thứ hai, Việt Nam cần tập trung nguồn lực cho các đô thị trung tâm vì 
đô thị hóa gắn với công nghiệp hóa là tiến trình phát triển của một quốc gia và chỉ có những 
nơi này mới có thể kiềm chế tình trạng “chảy máu” tài năng và những người khá giả của đất 
nước. 
TPHCM,09-2018 
2 
GIỚI THIỆU 
Thường có sự đánh đổi giữa hiệu quả và công bằng trong phân bổ ngân sách (Stiglitz and 
Rosengard, 2015). Hỗ trợ những địa phương có điều kiện bất lợi hơn bằng việc san sẻ nguồn 
thu ngân sách từ những địa phương có điều kiện tốt hơn là cần thiết; nhưng để phát huy các lợi 
thế của một nền kinh tế thì cần phải tập trung hay ưu tiên nguồn lực cho những nơi có tiềm 
năng tăng trưởng kinh tế, tạo ra các giá trị gia tăng cao. Do vậy, cơ chế phân bổ và chuyển giao 
ngân sách không nên làm mất động lực của những địa phương có lợi thế và tạo ra tâm lý ỷ lại, 
dựa dẫm của những địa phương được hỗ trợ. Hơn thế, nếu việc phân bổ ngân sách thiên lệch 
dễ gây ra tâm lý bất mãn ở những nơi thấy mình bị thua thiệt. 
Việc phân bổ và chuyển giao ngân sách ở Việt Nam đang có một số vấn đề. Trong “Việt Nam 
cải cách kinh tế theo hướng rồng bay” năm 1994, Jonathan Haughton nhận xét: “Phần lớn sự 
phân bổ [ngân sách] được tiến hành một cách chủ quan, và được quyết định bởi khả năng của 
các địa phương trong việc thương lượng với Chính phủ trung ương hơn là bởi các nhu cầu 
khách quan của địa phương đó.” Sau hơn ba thập niên Đổi mới, cho dù có rất nhiều nỗ lực, 
nhưng phần không thể giải thích theo các tiêu chí về hiệu quả và công bằng trong phân bổ ngân 
sách ở Việt Nam vẫn còn. Những bất ổn xã hội gần đây cùng với nền tảng tăng trưởng kinh tế 
không vững chắc và gánh nặng ngân sách đang rất lớn cho thấy cải cách việc phân bổ ngân 
sách cùng với các nguồn lực khác ở Việt Nam là một nhu cầu cấp bách. 
Bài viết phân tích một số khía cạnh kinh tế chính trị học trong phân bổ ngân sách ở Việt Nam 
trong giai đoạn 2004-2016 - thời kỳ hiệu lực của Luật Ngân sách năm 2002 với hai câu hỏi. 
Thứ nhất, ngân sách ở Việt Nam được phân bổ như thế nào với các tiêu chí về hiệu quả và công 
bằng? Thứ hai, những yếu tố nào tác động đến việc phân bổ ngân sách cho các địa phương ở 
Việt nam ngoài các tiêu chí về hiệu quả và công bằng? 
Để trả lời các câu hỏi trên, bài viết được cấu trúc 9 phần. Phần 2 trình bày các nguyên tắc cơ 
bản trong phân bổ ngân sách. Phần 3 định vị chi tiêu và phân cấp ngân sách của Việt Nam so 
với một số nước trong khu vực. Phần 4 nhận diện việc phân bổ ngân sách ở Việt Nam. Phần 5 
phân tích định lượng để xác định những nhân tố chính tác động đến việc phân bổ ngân sách ở 
Việt Nam. Phần 6 phân tích các địa phương thâm hụt ngân sách. Phần 7 phân tích các địa 
phương thặng dư có chi ngân sách cao nhất. Phần 8 phân tích sự bất lợi của các đô thị trung 
tâm. Cuối cùng là kết luận và các hàm ý chính sách. Số liệu quyết toán ngân sách giai đoạn 
2001-2016 do Bộ Tài chính công bố được sử dụng. 
PHÂN BỔ VÀ CHUYỂN GIAO NGÂN SÁCH GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN 
Các vấn đề chung 
Phân cấp chức năng và nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền gắn với phân cấp và chuyển giao 
ngân sách luôn là vấn đề phức tạp và tranh cãi (Courchene và đtg., 2000; Boadway và Shah, 
2006; Stiglitz và Rosengard, 2015). Hai vấn đề then chốt thường được đặt ra là ai quyết định 
các chương trình và ai chi trả cho chúng (Stiglitz and Rosengard, 2015). Tuy nhiên, nguyên tắc 
được đồng thuận cao là cấp chính quyền nào cung cấp các dịch vụ công tốt nhất thì thực hiện 
nhiệm vụ đó. Ai gần dân hơn thì cung cấp các sản phẩm dịch vụ cho người dân. Nếu vấn đề 
chỉ trong địa giới hành chính của một cấp chính quyền nào đó thì cấp đó sẽ chịu trách nhiệm; 
chính quyền cấp cao hơn chịu trách nhiệm các vấn đề liên quan đến nhiều địa phương. 
Việc phân bổ và chuyển giao ngân sách cần hài hòa giữa hiệu quả và công bằng. Hiệu quả là 
những nơi có năng suất hay giá trị gia tăng cao nên được tập trung nguồn lực để làm cho cái 
3 
bánh to lên. Công bằng là những địa phương có tình trạng như nhau nên được phân bổ ngân 
sách giống nhau (công bằng ngang); và địa phương bất lợi hơn nên được ưu tiên hơn (công 
bằng dọc). Ví dụ, nếu lấy tiêu chí giảm nghèo làm cơ sở thì những địa phương có tỷ lệ hộ nghèo 
như nhau nên được phân bổ ngân sách (theo bình quân đầu người) bằng nhau và địa phương 
có tỷ lệ hộ nghèo cao hơn nên được phân bổ ngân sách bình quân đầu người cao hơn. Tuy 
nhiên, đánh đổi hay thế nào là công bằng luôn là vấn đề gây tranh cãi. 
Hiện có hai trường phái chính về công bằng gồm: Thuyết thỏa dụng của Jeremy Bentham, triết 
gia người Anh ở thế kỷ 18 và thuyết Rawls của John Rawls, triết gia người Mỹ ở kỷ 20 (Sandel, 
2009; Stiglitz and Rosengard, 2015). Những người theo Thuyết Thỏa dụng lập luận rằng mục 
tiêu của xã hội là tối đa hóa phúc lợi chung mà nó được tính bằng tổng phúc lợi của tất cả các 
thành viên. Do vậy, nhà nước sẽ lấy nguồn thu của địa phương có mức thu cao phân bổ cho địa 
phương có nguồn thu thấp cho đến khi lợi ích tăng thêm của địa phương được nhận ngân sách 
bằng với lợi ích của địa phương bị chia sẻ ngân sách mất đi. Quan điểm này chi phối cách thức 
phân bổ của rất nhiều nước trên thế giới. Tuy nhiên, cách tiếp cận này gặp phải vấn đề về đạo 
đức như Sandel (2009) đã chỉ ra. Ông giả sử rằng một nhóm thủy thủ bị đắm thuyền lênh đênh 
trên biển không có gì ăn, liệu việc hy sinh người yếu nhất để làm thực phẩm cho những người 
còn lại để sống sót có phải là giải pháp tốt không? 
Phúc lợi xã hội đơn giản chỉ là phúc lợi của người có phúc lợi thấp nhất trong xã hội. Lập luật 
này của John Rawls thoạt nghe rất xa lạ với nhiều người. Giải pháp đơn giản chỉ là “lấy của 
nhà giàu chia cho người nghèo” cho đến khi tất cả mọi người có phúc lợi hay niềm hạnh phúc 
trong cuộc sống như nhau. Ví dụ, nếu giảm nghèo là mục tiêu thì Việt Nam cứ lấy ngân sách 
của TPHCM – địa phương không có người nghèo (theo thống kê chính thức) chia cho Lai Châu 
– địa phương đang có tỷ lệ nghèo cao nhất cả nước cho đến khi tỷ lệ nghèo của các địa phương 
bằng nhau. Thoạt nghe có vẻ phi lý, nhưng với trò chơi lặp lại (liên tục nhiều năm) thì Thuyết 
này làm cho việc phân bổ ngân sách trở nên rất tường minh. Mục tiêu chính là tối đa hóa phúc 
lợi của người có phúc lợi thấp nhất trong xã hội trong bối cảnh “lấy của nhà giàu chia cho 
người nghèo”. Muốn vậy, cần phải tạo ra cơ chế để cả hai bên động cơ làm cho cái bánh của 
xã hội to lên. Việc phân bổ theo Thuyết Rawls cho ra kết quả này. 
Trên thực tế, việc phân bổ ngân sách thường bị tác động rất nhiều bởi các khía cạnh của kinh 
tế chính trị chứ không đơn thuần chỉ là hiệu quả và công bằng. Việc phân chia trách nhiệm, 
phân bổ và chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền, trên thực tế, luôn là vấn đề của 
hầu hết các quốc gia. Courchene và đtg (2000) đã tổng kết tám vấn đề gồm: (i) sự không rõ 
ràng giữa vai trò của khu vực công và khu vực tư nhân, (ii) thiếu những nguyên tắc hay nhiệm 
vụ được quy định trong luật chính thức, (iii) thiếu những cơ chế mang tính thể chế để thúc đẩy 
hợp tác và giải quyết các xung đột, (iv) sự không cân đối giữa chi đầu tư phát triển và chi 
thường xuyên, (v) sự mất cân đối giữa khả năng tài trợ và nhu cầu tối thiểu về các dịch vụ, (vi) 
chính sách chung khó có thể phù hợp với tất cả các địa phương, (vii) những nhiệm vụ chi không 
có nguồn, và (viii) vấn đề sự đồng bộ giữa việc chuyển giao nguồn lực và phân công nhiệm vụ. 
Cơ chế phân cấp và chuyển giao ngân sách ở Việt Nam 
Luật Ngân sách năm 2002 quy định về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi của trung ương và 
địa phương như sau: (i) Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm 
vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi 
ngân sách; và (ii) Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong 
thực hiện những nhiệm vụ được giao. Việc phân bổ cho các địa phương được dựa theo các tiêu 
chí về dân số, điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng; chú ý tới vùng sâu, 
vùng xa, vùng căn cứ cách mạng, vùng dân tộc thiểu số và vùng có khó khăn khác. 
4 
Như vậy, các tiêu chí phân bổ ngân sách ở Việt Nam cũng bao gồm các tiêu chí về hiệu quả và 
công bằng. Trong đó, yếu tố công bằng thường được quan tâm hơn. Tuy nhiên, ngoài ra còn có 
những nhân tố khác tác động đến các quyết định phân bổ. Nhiều địa phương được cho các cơ 
chế đặc thù, và việc thương lượng hay có vị thế với Trung ương là rất quan trọng. 
QUY MÔ VÀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH CỦA VIỆT NAM SO VỚI CÁC NƯỚC 
Chi tiêu ngân sách so với GDP của Việt Nam trong giai đoạn 2001-2015 rất cao (Hình 1). Cả 
số liệu của Economist Intelligence Unit (EIU) và Tổng cục thống kê (TCTK) đều cho thấy Việt 
Nam chỉ xếp sau Nhật Bản - quốc gia đã phát triển và cao hơn hẳn các quốc gia còn lại. 
Hình 1: Chi ngân sách so với GDP của một số nước châu Á (%) 
Nguồn: Economist Intelligence Unit (EIU) và TCTK Việt Nam 
Về phân cấp ngân sách, theo nghiên cứu của Martinez-Vazquez (2011), số liệu năm 2009 cho 
thấy, so với các nước trong khu vực, Việt Nam đã có sự phân cấp ngân sách khá cao (45%). 
Mức này tương đương với Hàn Quốc và cao hơn đáng kể các nước đông nam Á (Hình 2). 
Hình 2: Tỷ phần chi ngân sách địa phương trong tổng ngân sách năm 2009 (%) 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu trong nghiên cứu của Jorge Martinez-Vasquez (2011) 
Theo số liệu quyết toán chính thức (Hình 3), cho thấy có sự thay đổi đáng kể về tỷ phần ngân 
sách địa phương sau khi Luật Ngân sách năm 2002 có hiệu lực. Chi ngân sách địa phương giai 
đoạn 2004-16 chiếm khoảng 56% tổng chi ngân sách quốc gia (bao gồm cả phần trả nợ), cao 
hơn trên 10% so với bình quân của ba năm trước đó. Nếu loại trừ phần trả nợ thì phần của các 
địa phương đã vượt quá 60%. Tỷ phần này thuộc nhóm với Trung Quốc, Ấn Độ và Nhật Bản. 
Điều đáng lưu ý là các nước đông Á có xu hướng ưu tiên nguồn lực cho các đô thị trung tâm, 
trong khi các nước đông nam Á thì ngược lại và Việt Nam lại theo xu hướng của các nước đông 
nam Á và các đô thị trung tâm đang đối mặt với nhiều thách thức (Huynh, 2017). 
Hình 3: Tỷ phần ngân sách của địa phương ở Việt Nam qua các năm 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu quyết toán ngân sách của Bộ Tài chính 
5 
NHẬN DIỆN VIỆC PHÂN BỔ NGÂN SÁCH CHO CÁC ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 
Việt Nam được chia thành sáu vùng: Miền núi phía Bắc, Đồng bằng sông Hồng, Duyên hải 
Trung bộ, Tây nguyên, Đông nam Bộ và Đồng bằng sông Cửu Long. Về khả năng tạo việc làm 
mà nó phản ảnh qua tốc độ tăng dân số, Đông nam Bộ và Tây Nguyên cao hơn bình quân chung 
của cả nước. Các vùng còn lại di cư ròng (Hình 4) và Đồng bằng Sông Cửu Long nhiều người 
ra đi nhất. 
Hình 4: Tăng dân số các vùng giai đoạn 2003-2016 
Nguồn: Tác giải vẽ từ số liệu của TCTK 
Nguồn thu ngân sách tập trung chủ yếu ở Đông nam Bộ và Đồng bằng sông Hồng. Hai vùng 
này chiếm hơn 80% tổng thu ngân sách của cả nước vào năm 2003 và hơn 70% năm 2016. Tỷ 
phần của Đồng bằng Sông Hồng tăng từ 26,3% lên 33,9%. Đông Nam bộ từ 55% xuống 38,8%. 
Ở các vùng còn lại, tăng đáng kể nhất là Duyên hải Trung bộ chủ yếu là nhờ các dự án lớn ở 
một số địa phương. Miền núi phía bắc cũng có mức tăng cao nhờ một số địa phương như Lạng 
Sơn và Lào Cai và chi tiêu ngân sách cao dẫn đến nguồn thuế từ phần chi tiêu tăng cao. Đồng 
bằng sông Cửu Long có tỷ phần thu ngân sách so với cả nước không đổi theo thời gian. 
Hình 5: Tỷ phần dân số, GRDP, thu và chi ngân sách của các vùng 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu của Tổng cục Thống kê và Bộ Tài chính 
Về chi ngân sách, Hình 5 cũng cho thấy vào năm 2003, chi ngân sách bình quân đầu người của 
Miền núi phía Bắc và Đông nam Bộ cao hơn bình quân cả nước (tỷ phần chi cao hơn tỷ phần 
dân số). Các vùng còn lại thấp hơn bình quân của cả nước đôi chút. Tuy nhiên, bức tranh đã 
đảo chiều vào năm 2016 khi tỷ phần chi ngân sách đồng bằng sông Cửu Long, Đông nam Bộ 
và Tây Nguyên thấp hơn bình quân, trong khi vùng Sông Hồng có sự gia tăng đáng kể. 
6 
Hình 6: Tổng thu và chi ngân sách bình quân đầu người giai đoạn 2004-16 (triệu đồng) 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu của Bộ Tài chính 
Hình 6 cho thấy cụ thể thu và chi ngân sách bình quân đầu người các vùng giai đoạn 2004-16. 
Thứ tự từ cao đến thấp là Miền núi phía bắc, Đồng bằng sông Hồng, Duyên hải Trung bộ, Tây 
nguyên, Đông Nam bộ, và Đồng bằng sông Cửu Long. Đồng bằng sông Hồng cao hơn Đông 
nam Bộ 26% và Miền núi phía bắc cao hơn Đồng bằng sông Cửu Long 80%. Ngay cả khi bao 
gồm các khoản thu từ xổ số kiến mà các tỉnh Đồng bằng Sông Cửu Long cao hơn hẳn các địa 
phương khác (nhất là phía bắc) thì mức của vùng này cũng rất thấp. Ví dụ, khoản này vào năm 
2013 chỉ khoảng 10% so với tổng chi qua ngân sách của các địa phương ở vùng này. 
Bảng 1: Một số chỉ tiêu so sánh hai vùng Hà Nội và vùng TP. Hồ Chí Minh 
 Thời gian Đơn vị Hà Nội TPHCM Hà Nội/TPHCM 
Diện tích 2016 Km2 24,353 31,759 77% 
Dân số 2016 1000 người 17,365 19,655 88% 
GRDP 2004-16 1000 tỷ 6.779 13.496 50% 
Thu ngân sách 2004-16 1000 tỷ 2.055 3.883 53% 
Chi ngân sách 2004-16 1000 tỷ 1.290 1.115 116% 
Chi NS/GRDP 2004-16 % 19,3% 8,2% 230% 
Chi NS/Thu NS 2004-16 % 62,8% 28,7% 219% 
Nguồn: Tác giả tổng hợp từ số liệu thống kê chính thức 
Thêm vào đó, sự khác biệt rất lớn giữa hai vùng kinh tế trọng điểm gắn với hai đô thị trung tâm 
được thể hiện rất rõ.1 Bảng 1 cho thấy, diện tích và dân số của vùng Hà Nội thấp hơn vùng 
TPHCM đáng kể, GRDP và thu ngân sách chỉ bằng 50% và 53%. Tuy nhiên, tổng chi ngân ... có mức chi ngân sách/người trong giai đoạn 2004-16 cao 
hẳn hơn các địa phương có thặng dư ngân sách khác. 
Hình 11: Thu ngân sách và chi ngân sách các địa phương thặng dư (2004-16) 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu của Tổng cục Thống kê và Bộ Tài chính 
Hình 12 là tổng thu, chi ngân sách và GRDP/người giai đoạn 2004-2016 tính theo giá hiện 
hành hàng năm. Ba địa phương này vượt trội so với các địa phương khác, cho dù mức thu ngân 
sách và GRDP/người là khiêm tốn trong nhóm so sánh. 
Hình 12: Thu, chi ngân sách và GRDP/người giai đoạn 2004-2016 (triệu đồng) 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu thống kê chính thức 
Hình 13 cho thấy mức tăng tuyệt đối của dân số, GRDP và thu ngân sách trong giai đoạn 2004-
2016. Ba địa phương được ưu ái nhất không cho kết quả về tạo việc làm, tăng trưởng kinh tế 
và thu ngân sách tốt nhất, trong khi về tổng thể, tốt nhất là Bình Dương và Bắc Ninh. 
13 
Hình 13: Tăng dân số (%), GRDP và thu ngân sách giai đoạn 2004- 2016 (lần) 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu của Bộ Tài chính, TCTK và Cục thống kê các địa phương 
Đà Nẵng, Quảng Ninh và Vĩnh Phúc cũng rất nỗ lực rất cải thiện môi trường kinh doanh và 
tính hiệu quả của bộ máy nhà nước mà chúng được thể hiện qua các chỉ số xếp hạng cạnh tranh 
cấp tỉnh (Bảng 4). Tuy nhiên, các kết quả đã không như mong đợi. 
Bảng 4: Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh của ba địa phương 
 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11 ‘12 ‘13 ‘14 ‘15 ‘16 ‘17 
Đà Nẵng 1 1 1 5 12 1 1 1 1 2 
Quảng Ninh 27 26 7 12 20 4 5 3 2 1 
Vĩnh Phúc 3 6 15 17 43 26 6 4 9 12 
Nguồn: PCI 
Đà Nẵng có khả năng tạo ra nhiều việc làm nên trở thành “miền đất hứa” cho nhiều người khi 
tốc độ tăng dân số giai đoạn 2004-2016 xếp sau Bình Dương, TPHCM và Đồng Nai. Tuy nhiên, 
sự hấp dẫn của Đà Nẵng đang giảm dần. Quảng Ninh và Vĩnh Phúc có hiện tượng xuất cư ròng 
(Hình 14) hay không tạo đủ việc làm cho người dân của mình. Tuy nhiên, điều đáng khích lệ 
là xu hướng xuất cư ròng của hai địa phương này đã giảm và đã có dấu hiệu đảo chiều trong 
một vài năm gần đây 
Hình 14: Tỷ lệ nhập cư hoặc di cư của ba địa phương (%) 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu của TCTK 
Hình 15 thể hiện khả năng tạo việc làm của các doanh nghiệp nói riêng, khu vực chính thức 
nói chung. Khả năng tạo việc làm của ba địa phương này trong giai đoạn 2001-15 khá khiêm 
14 
tốn. Vĩnh Phúc có số lần tăng ngoạn mục, nhưng tỷ lệ việc làm trong doanh nghiệp ở địa 
phương này rất khiêm tốn (chỉ cao hơn Cần Thơ vào năm 2015). Trong giai đoạn 2000-15, số 
lao động trong doanh nghiệp của Quảng Ninh tăng thấp nhất trong 10 địa phương. 
Hình 15: Tỷ lệ lao động trong doanh nghiệp trong tổng lực lượng lao động 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu thống kê chính thức 
Về khả năng thu hút và thành lập các doanh nghiệp, Đà Nẵng có kết quả tốt nhất trong ba địa 
phương, nhưng vẫn thua xa TPHCM và Hà Nội về cả số tăng doanh nghiệp trong giai đoạn 
2000-15 và số doanh nghiệp/vạn dân (Hình 15). Vĩnh Phúc có số doanh nghiệp/vạn dân thấp 
nhất vào năm 2015 cho dù có số tăng xếp thứ 4 trong giai đoạn 2000-15. Quảng Ninh xếp thứ 
3 từ dưới lên cả về số doanh nghiệp/vạn dân và số tăng doanh nghiệp. 
Hình 16: Tăng số DN giai đoạn 2003-15 và số DN/vạn dân năm 2015 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu TCTK 
Về khả năng tạo nguồn thu ngân sách và tăng GRDP, Hình 13 cho thấy giai đoạn 2004-2016, 
nguồn thu ngân sách của Đà Nẵng chỉ tăng 4,7 lần, thấp nhất trong nhóm so sánh. Khả năng 
tạo nguồn thu ngân sách của Đà Nẵng là rất hạn chế. Trong nhiều năm, giá trị từ đất chiếm một 
15 
tỷ phần rất lớn và nguồn thu này ắt hẳn sẽ cạn kiệt trong tương lai. GRDP trong giai đoạn này 
của Đà Nẵng chỉ tăng 7,3 lần, xếp thứ 8 trong khu vực. 
Khả năng tạo nguồn thu ngân sách và GRDP của Vĩnh Phúc là tốt nhất trong nhóm so sánh. 
Tuy nhiên, điều này chủ yếu nhờ vào Honda và Toyota. Ví dụ, trong gần 20 nghìn tỷ đồng thu 
ngân sách trên địa bàn năm 2015, thu từ FDI và Hải Quan chiếm hơn 16 nghìn tỷ đồng. Phần 
thu khác chỉ có 3,4 nghìn tỷ đồng hay 17% tổng thu ngân sách trên địa bàn. Trong giai đoạn 
2001-2016, tăng GRDP và đóng góp ngân sách của khu vực FDI lần lượt là 21,3 lần và 87,1 
lần; trong khi, hai con số của khu vực trong nước chỉ là 9,7 và 17,5 lần. Hiện tại, các doanh 
nghiệp lớn này đang chuyển các hoạt động kinh doanh sang địa phương khác tạo ra nhiều áp 
lực cho việc tạo nguồn thu ngân sách của Vĩnh Phúc. 
Đối với Quảng Ninh, khả năng tạo nguồn thu ngân sách và tăng GRDP thuộc nhóm dẫn đầu. 
Tuy nhiên, tổng nguồn thu ngân sách vào năm 2015 của thuế GTGT, thuế tài nguyên và đất đai 
và thuế xuất nhập khẩu chiếm đến 83%. Đây cũng là những nguồn thu hoặc là không bền vững 
hoặc là có tính lũy thoái, đánh vào người nghèo. 
Như vậy, về tổng thể khả năng tạo việc làm, nguồn thu ngân sách và các nhân tố kinh tế có sức 
cạnh tranh cao của Đà Nẵng, Quảng Ninh và Vĩnh Phúc trong giai đoạn 2004-16 không có gì 
vượt trội so với các địa phương khác. Xét chỉ tiêu tổng hợp tạo việc làm, nguồn thu ngân sách 
và các nền tảng kinh tế thì Bình Dương và Bắc Ninh là hai địa phương đạt được các kết quả tốt 
nhất. Tuy nhiên, chi ngân sách bình quân đầu người của Bình Dương chỉ bằng 35%-40% và 
Bắc Ninh chỉ bằng một nửa ba địa phương trên. Nếu xét về tổng thể tất cả các nhân tố có khả 
năng cạnh tranh quốc tế thì TPHCM và Hà Nội có lợi thế nhất cả nước. Tuy nhiên, hai địa 
phương này, nhất là TPHCM đang ở vị thế hết sức bất lợi khi so sánh quốc tế. 
SỰ THẤT THẾ CỦA CÁC ĐÔ THỊ TRUNG TÂM 
Hình 17: Xếp hạng NLCT và chất lượng sống của một số TP trong khu vực 
Nguồn: Huỳnh Thế Du và đtg (2015) 
Cạnh tranh giữa các quốc gia ngày nay, thực chất là cạnh tranh của các đô thị trung tâm mà 
chúng là nền tảng cho năng suất và giá trị gia tăng cao của nền kinh tế và để thu hút các doanh 
16 
nghiệp đến tổ chức hoạt động kinh doanh, lực lượng lao động có kỹ năng, nhất là các tài năng 
đến làm việc và những người khá giả đến ở. Việt Nam đang bị “chảy máu” hai nhân tố sau. 
Với cách thức phân bổ ngân sách hiện tại, hai đô thị trung tâm của Việt Nam (đặc biệt là 
TPHCM) đang thất thế trong cuộc đua với các đô thị lớn trong khu vực trong bối cảnh năng 
lực cạnh tranh của hai đô thị này vốn đã rất thấp. Như thể hiện trong Hình 17, TPHCM ở sau 
rất xa so với các thành phố khác. Hà Nội, thậm chí, còn không có trong hầu hết các xếp hạng 
cạnh tranh hiện nay. 
Bảng 5: Chi ngân sách của các thành phố trong khu vực châu Á năm 2015 
Thành phố 
Tổng chi 
(tỷ USD) 
Bình quân người (USD) So với GDP (%) 
Thành phố Quốc gia Thành phố Quốc gia 
Tokyo 117.3 8,754 15,125 13.3% 41.8% 
Seoul 34.6 3,600 5,886 11.1% 21.0% 
Bắc Kinh 74.2 3,447 1,824 21.2% 23.8% 
Thượng Hải 80.7 3,327 1,824 20.9% 23.8% 
Jakarta 5.8 588 590 3.9% 16.8% 
Hà Nội 4.1 551 636 15.5% 30.2% 
TPHCM 3.4 416 636 7.8% 30.2% 
Manila 2.1 165 450 1.9% 15.6% 
Nguồn: Huỳnh Thế Du (2017) 
Có một sự tương phản rất rõ giữa các thành phố ở châu Á mà nó được thể rất rõ ở Bảng. Nhóm 
các thành phố được xếp hạng năng lực cạnh tranh và chất lượng sống tốt hơn có mức chi ngân 
sách cao hơn hẳn các thành phố còn lại. Seoul và Tokyo có mức chi ngân sách địa phương luôn 
được duy trì ở mức hai con số. Sự tiến triển của Bắc Kinh và Thượng Hải còn ấn tượng hơn. 
Hình 18: Thu, chi ngân sách/người theo tỉnh ở TQ giai đoạn 1997-2014 
Hình nền là GRDP bình quân người, cột màu xanh là thu ngân sách địa phương và cột màu đỏ 
là chi ngân sách địa phương. 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu thống kê chính thức của Trung Quốc 
17 
Nhìn trong khu vực thì Bắc Kinh và Thượng Hải là hai đô thị có tốc độ phát triển nhanh nhất 
và họ đã gần như bắt kịp nhóm các đô thị dẫn đầu, nhất là về cơ sở hạ tầng. Nhiều khía cạnh 
đã được phân tích, nhưng có một yếu tố hết sức quan trọng đó chính là ngân sách (Huynh, 
2017). Từ khi Trung Quốc bắt đầu cải cách mở cửa đến nay, hai đô thị trọng điểm của họ luôn 
được dành ngân sách vượt bậc (bình quân đầu người thường xuyên gấp từ hai lần trở lên so với 
bình quân quốc gia) so với phần còn lại (trừ Tây Tạng). Bình quân từ năm 1997 đến nay, tổng 
chi tiêu ngân sách so với GRDP của Bắc Kinh và Thượng Hải lần lượt là 15,9% và 16,4% và 
trên thực tế, tỷ lệ này đã tăng từ khoảng 10% cách đây 20 năm lên trên 20% hiện nay. Hình 19 
cho thấy thu, chi ngân sách địa phương và GRDP bình quân đầu người giai đoạn 1997-2014 ở 
Trung Quốc. Sự ưu tiên cho các đô thị và vùng đặc biệt khó khăn được thể hiện rất rõ. Bắc 
Kinh, Thượng Hải và Thiên Tân là những nơi được ưu tiên nhiều nhất để tập trung phát triển 
nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Trung Quốc. 
Hình 19: Thu, chi ngân sách/người theo tỉnh của Indonesia giai đoạn 2006-14 
Ghi chú:Hình nền là thu ngân sách và các cột là chi ngân sách địa phương 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu thống kê chính thức của Indonesia 
Hình 20: Thu, chi ngân sách/người theo tỉnh ở Philippin giai đoạn 2001-14 
Ghi chú: Hình nền là thu ngân sách và các cột là chi ngân sách địa phương 
Nguồn: Tác giả vẽ từ số liệu thống kê chính thức của Philippin 
18 
Tương phản với Trung Quốc, ở Indonesia và Philippin phân cấp ngân sách thấp và không có 
sự ưu tiên cho các đô thị trung tâm (Hình 19 và 20). Chi ngân sách của Jakarta và Manila năm 
2015 chỉ có 3,9 và 1,9% GRDP (Bảng 2). Đây là những tỷ lệ rất thấp so với các thành phố khác 
trong khu vực và nhu cầu cần thiết. Kết quả hai thành phố này nói riêng, hai quốc gia nói chung 
đang phải đối mặt với rất nhiều trục trặc trong cuộc cạnh tranh toàn cầu (Huynh, 2017). 
Chi ngân sách so với GRDP của Hà Nội và TP.HCM trong giai đoạn 2001-2015 lần lượt là 
17,7% và 8% , trong khi chi ngân sách bình quân của cả nước lên đến 32,5%. Trong những 
năm gần đây cả hai thành phố này đã bị cắt giảm rất nhiều, nhất là TP.HCM hiện đã trở lại mức 
dưới 8% và con số của Hà Nội vào khoảng 15% cho dù chi ngân sách của Việt Nam vẫn trên 
25% GDP. Như vậy, hai đô thị trung tâm của Việt Nam, nhất là TPHCM đang có một ngân 
sách khá khiêm tốn so với nhu cầu để tạo dựng các đô thị có khả năng cạnh tranh quốc tế, trong 
khi trong thời đại toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng, cạnh tranh giữa các quốc gia thực 
chất là cạnh tranh giữa các đô thị trung tâm 
KẾT LUẬN VÀ CÁC HÀM Ý CHÍNH SÁCH 
Bài viết chỉ ra những nhân tố tác động đến việc phân bổ ngân sách cho các địa phương ở Việt 
Nam trong giai đoạn 2004-2016 - thời kỳ hiệu lực của Luật Ngân sách năm 2002. Kết quả phân 
tích định lượng cho thấy các tiêu chí về hiệu quả và công bằng được quan tâm, nhưng các yếu 
tố về kinh tế chính trị học cũng có tác động. Thứ nhất, công bằng được ưu tiên cao nhất với chi 
ngân sách/người tương quan dương rất mạnh (giải thích khoảng 70%) với tỷ lệ nghèo mà nó 
gắn với tỷ lệ dân tộc thiểu số, vùng bất lợi và khó khăn. Thứ hai, tiêu chí hiệu quả cũng quan 
trọng với chi ngân sách/người tương quan dương mạnh với thu ngân sách/người mà nó gắn liền 
với GRDP, tiệu thụ điện và thu nhập/người. Thứ ba, chi ngân sách/người tỷ lệ nghịch với 
khoảng cách từ các địa phương đến Thủ đô Hà Nội. Thêm vào đó, có sự khác biệt rất lớn trong 
phân bổ ngân sách giữa các vùng sau khi đã loại trừ phần giải thích của các nhân tố khác. Tổng 
thể, Đông nam Bộ được phân bổ ngân sách thấp hơn hẳn so với tất cả các vùng còn lại. Cụ thể 
các nhóm địa phương hay các vùng như sau: 
Thứ nhất, đối với các địa phương phải nhận trợ cấp từ Trung ương, có sự khác biệt rất lớn giữa 
các vùng địa lý. Hầu hết các địa phương ở Đồng bằng sông Cửu Long đều ở dưới mức trung 
bình. Nếu bao gồm khả năng chịu tổn thất hay khó khăn của biến đổi khí hậu thì khu vực này 
còn ở tình thế bất lợi hơn. Ở các khu vực khác, có sự khác biệt rất lớn giữa các địa phương sau 
khi đã kiểm soát các tiêu chí cơ bản về hiệu quả và công bằng. 
Thứ hai, trong các địa phương có thặng dư ngân sách, Đà Nẵng, Quảng Ninh và Vĩnh Phúc chi 
ngân sách/người cao hơn hẳn. Tuy nhiên, những kết quả đạt được của ba địa phương này không 
như kỳ vọng và thậm chí còn không bằng Bình Dương và Bắc Ninh. 
Thứ ba, vùng Hà Nội được phân bổ ngân sách cao hơn hẳn vùng TPHCM cho dù những kết 
quả tổng thể và quy mô của vùng TPHCM lớn hơn đáng kể. Tuy nhiên, nhìn một cách tổng thể 
khi so sánh quốc tế với tỷ phần ngân sách so với GRDP và chi ngân sách/người hiện tại, hai đô 
thị trung tâm của Việt Nam, nhất là TPHCM đang ở vị trí rất bất lợi. 
Cách thức ngân sách hiện tại đang tạo ra những thiên lệch không mong đợi và nếu không được 
điều chỉnh có thể tạo ra sự bất mãn ở những nơi cảm thấy bị thiệt thòi. Đây là tiềm ẩn của 
những bất ổn xã hội trong tương lai. Hơn thế, việc ưu tiên không đúng trọng tâm đã cho thấy 
những hệ lụy. Khả năng hai đô thị trung tâm của Việt Nam, nhất là TPHCM đi theo “vết xe 
đổ” của các đô thị đông nam Á với các trục trặc là rất lớn. Nếu không có những điều chỉnh cần 
thiết về việc phân bổ nguồn lực thì rất khó để các đô thị Việt Nam nói riêng, Việt Nam nói 
19 
chung cải thiện được khả năng cạnh tranh của mình. Do vậy, để khắc phục những trục trặc 
trong việc phân bổ ngân sách hiện nay, Việt Nam cần xem xét hai vấn đề sau: 
Thứ nhất, Việt Nam cần giảm thiểu những nhân tố tác động đến phân bổ ngân sách tạo ra tâm 
lý cảm thấy không công bằng của các địa phương với lưu ý đặc biệt là các tỉnh đồng bằng Sông 
Cửu Long. Cần làm sao để các địa phương ở vị trí bất lợi không cảm thấy mình bị bỏ rơi nhưng 
cũng không tạo ra tâm lý ỷ lại và các địa phương có lợi thế không bị vắt kiệt như đang xảy ra. 
Về góc độ vùng miền, Đồng bằng sông Cửu Long nên được quan tâm hơn. Nhìn tổng thể các 
địa phương, nên xác định đường trung bình và xem xét điều chỉnh để các địa phương không 
quá xa đường này, tạo những thiên lệch không mong đợ trong tương lai. 
Thứ hai, Việt Nam cần tập trung nguồn lực cho các đô thị trung tâm vì đô thị hóa gắn với công 
nghiệp hóa là tiến trình phát triển của một quốc gia và các đô thị trung tâm có vai trò đặc biệt 
quan trọng. Bài toán việc làm cho lực lượng lao động đông đảo ở khu vực nông thôn hiện nay 
chính là ở các đô thị chứ không phải là hiện đại hóa nông thôn. Do vậy, cần có chính sách hợp 
lý trong việc phân bổ ngân sách giữa đô thị và nông thôn. Một cách cụ thể hơn, cần ưu tiên 
nguồn lực nhiều hơn cho các đô thị trung tâm, nhất là vùng TPHCM vì đây là những nơi có 
khả năng giữ lại lực lượng lao động có kỹ năng cao hay người tài của Việt Nam từ đó làm cơ 
sở cho việc thu hút người tài từ các nơi khác. 
20 
TÀI LIỆU THAM KHẢO 
Boadway, R. and Shah, A. (2006) Intergovernmental Fiscal Transfers. Edited by A. Shah and 
R. Boadway. The World Bank. doi: 10.1596/978-0-8213-6492-5. 
Courchene, T. et al. (2000) Principles of Decentralization. Available at: 
challengesCH1.pdf (Accessed: 9 August 2018). 
Haughton, J. H. (1994) ‘Vietnam’s Public Finance’, in In search of the dragon tail: economic 
reform in Vietnam. 
Huynh, T. Du et al. (2015) Đánh giá sức cạnh tranh của Thành phố Hồ Chí Minh và gợi ý 
định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm nhìn 2045. 
Huynh, T. Du (2017) Making Megacities in Asia: Tales of Five Cities. 
Martinez-Vazquez, J. (2011) Fiscal Decentralization in Asia: Challenges and Opportunities. 
Sandel, M. J. (2009) Justice : what’s the right thing to do? Farrar, Straus and Giroux. 
Stiglitz, J. E. and Rosengard, J. K. (2015) Economics of the Public Sector, Economics of the 
Public Sector. Norton.