Lựa chọn mô hình quản lý vốn doanh nghiệp Nhà nước

KINH TEÁ TAØI CHÍNH
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN56 Số 115 - tháng 5/2017
löÏa choÏn moâ hình quaûn lyù voán 
Doanh nghieäp nhaø nöÔùc
TRịNH THị PHƯơNG MAI*
*Cao đẳng Cộng đồng Hà Nội
Sau nhiều thảo luận, đề xuất, Đề án thành lập cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu với doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và vốn nhà nước tại DN đã được chốt lại ở hai mô hình để lựa chọn. Song, lựa chọn mô hình nào để doanh nghiệp nhà nước hoạt động hiệu quả là bài toán cần cân nhắc. 
Mô hình thứ nhất là thành lập mới một Ủy ban thuộc Chính phủ với 2 phương án. Một là thành lập 
trên cơ sở điều chuyển cán bộ từ các bộ, ngành liên quan và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà 
nước (SCIC). Hai là nâng cấp SCIC thành Ủy ban. Mô hình thứ hai cơ quan chuyên trách là doanh nghiệp 
trên cơ sở nâng cấp SCIC.
Mỗi mô hình có thế mạnh riêng
Phân tích về điểm mạnh, yếu của 2 mô hình, 
TS. Nguyễn Đình Cung, Viện trưởng Viện Quản 
lý Kinh tế Trung ương (CIEM) cho rằng, mỗi mô 
hình đều có những lợi thế riêng. Mô hình cơ quan 
thuộc Chính phủ có vị thế pháp lý và chính trị 
mạnh hơn mô hình doanh nghiệp, trong việc thực 
hiện đầy đủ chức năng đầu tư và kinh doanh vốn 
nhà nước tại doanh nghiệp, nhất là nhiệm vụ đầu 
tư phát triển các ngành, lĩnh vực cần tới vai trò 
của doanh nghiệp nhà nước và vốn đầu tư nhà 
nước. Tuy nhiên, do là cơ quan nhà nước nên việc 
khuyến khích động lực và trách nhiệm nâng cao 
hiệu quả quản lý chưa rõ ràng và cụ thể như mô 
hình doanh nghiệp.
Trong khi đó, mô hình doanh nghiệp thì có ưu 
điểm lớn là về phương diện đầu tư vốn để sinh lời, 
tạo động lực, trách nhiệm và phù hợp hơn với hoạt 
động kinh doanh vốn nhà nước. Song, do vị thế 
pháp lý và chính trị yếu nên không dễ chuyển các 
Tập đoàn, Tổng công ty về doanh nghiệp này quản 
lý; do cơ chế kinh doanh vì lợi nhuận nên khó thực 
hiện chức năng đầu tư phát triển các ngành, lĩnh 
vực nền tảng, cần tới vai trò của doanh nghiệp nhà 
nước và của kinh tế nhà nước...
Theo ông Cung, cơ quan quản lý vốn nhà nước 
phải là một nhà đầu tư chủ động, trả lời được các 
câu hỏi mà hiện tại Chính phủ cũng không dễ đưa 
ra như: “Hiện đang có bao nhiêu tài sản công có 
tính thương mại, nằm ở đâu, dưới dạng nào, cái 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 57Số 115 - tháng 5/2017
nào đang sinh lợi, cái nào kém hiệu quả, cái nào 
cần tiếp tục để thực hiện mục tiêu phát triển kinh 
tế hay vốn “mồi”, cái nào cần thoái để trả lại không 
gian cho đầu tư tư nhân?...”
Tuy nhiên, điều quan trọng nhất là sẽ không có 
một cơ quan vừa làm chức năng hoạch định chính 
sách, điều tiết, quản lý thị trường, lại vừa quyết định 
đầu tư, kinh doanh. “Dù gọi với cái tên gì đi chăng 
nữa thì cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở 
hữu nhà nước tại doanh nghiệp sẽ phải hạn chế tối 
đa sự can thiệp hành chính và can thiệp chính trị 
mang tính vụ việc vào quản lý và sử dụng tài sản 
nhà nước, làm sai lệch mục tiêu chiến lược và dài 
hạn của đầu tư nhà nước”, ông Cung nhấn mạnh. 
Cũng phân tích từ khía cạnh mạnh – yếu của 
mỗi mô hình, ông Nguyễn Xuân Thành - Giám đốc 
Phát triển, Trường Đại học Fulbright Việt Nam 
khẳng định: “Sẽ không có phương án nào đáp ứng 
được toàn bộ các mục tiêu đề ra mà phải lựa chọn 
phương án tối ưu hơn bằng cách xác định mục tiêu 
nào là quan trọng nhất”. Theo đó, mô hình doanh 
nghiệp có điểm thuận lợi nhất là tập trung vào việc 
tối đa hoá hiệu quả hoạt động và gắn động cơ của 
mô hình doanh nghiệp đấy với hiệu quả là tối đa 
hoá lợi ích cổ đông trong đó Nhà nước với vai trò là 
một cổ đông trong doanh nghiệp. Trong khi đó, mô 
hình một cơ quan nhà nước vẫn thúc đẩy doanh 
nghiệp nhà nước thực hiện mục tiêu chính trị, kinh 
tế-xã hội.
Mô hình doanh nghiệp phù hợp hơn
Dựa trên những phân tích về ưu-nhược điểm 
của hai mô hình này, ông Đặng Quyết Tiến - Phó 
Cục trưởng, Cục Tài chính Doanh nghiệp (Bộ Tài 
chính) đề xuất xem xét mô hình tổ chức đại diện 
chủ sở hữu theo mô hình Công ty đầu tư kinh 
doanh vốn nhà nước.
Về địa vị pháp lý, Công ty đầu tư kinh doanh 
vốn nhà nước tổ chức theo hình thức Công ty 
TNHH MTV thuộc Chính phủ; tổ chức, quản lý và 
hoạt động quy định của Luật Doanh nghiệp và Luật 
số 69/2014/QH13, sẽ giúp cho mô hình công ty đầu 
tư vốn nhà nước hoàn thiện hơn, đảm bảo thực thi 
tốt 3 nội dung. 
Thứ nhất, mô hình công ty sẽ thay đổi cách 
thức quản lý và nhân lực, không chỉ thực hiện vai 
trò cổ đông thụ động tại công ty cổ phần, mà còn 
phải thực hiện trách nhiệm của chủ sở hữu doanh 
nghiệp nhà nước với nhiều công việc phức tạp và 
khó khăn hơn như bổ nhiệm cán bộ, phê duyệt 
kế hoạch sản xuất kinh doanh, giám sát, đánh giá 
doanh nghiệp, phê duyệt hoặc quyết định các dự án 
đầu tư lớn của doanh nghiệp... 
Thứ hai, dễ dàng áp dụng hệ thống quản trị 
doanh nghiệp, quản trị vốn đầu tư theo đúng thông 
lệ quốc tế, thúc đẩy nguyên tắc bắt buộc công khai, 
minh bạch thông tin tài chính, thông tin hoạt động 
sản xuất kinh doanh và tăng trách nhiệm giải trình 
KINH TEÁ TAØI CHÍNH
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN58 Số 115 - tháng 5/2017
của Ban lãnh đạo công ty, gắn trách nhiệm chính 
trị của người đứng đầu công ty trước bộ, ngành, 
Chính phủ, Quốc hội và Trung ương về kết quả 
hoạt động sản xuất kinh doanh. 
Đây chính là lời giải cho bài toán về mối quan 
hệ trong điều hành sản xuất kinh doanh khi thực 
hiện chuyển quyền đại diện vốn nhà nước từ các 
Tập đoàn, Tổng công ty quy mô lớn về thuộc 
quyền quản lý của mô hình doanh nghiệp; và 
giúp doanh nghiệp làm tốt công tác tham mưu, 
phối hợp với các bộ chuyên ngành lựa chọn cán 
bộ lãnh đạo chủ chốt trình Thủ tướng Chính phủ 
xem xét, bổ nhiệm. 
Thứ ba, khi chuyển các doanh nghiệp nhà nước 
và doanh nghiệp có vốn nhà nước về mô hình công 
ty, thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đối với vốn 
nhà nước tại doanh nghiệp sẽ tham gia phối hợp 
giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành 
và thực hiện chính sách sắp xếp, đổi mới doanh 
nghiệp nhà nước và đầu tư phát triển các ngành 
cần tới vai trò của doanh nghiệp nhà nước sát thực 
tiễn, đảm bảo công khai, minh bạch hơn.
Nhà nước là chủ sở hữu của doanh nghiệp đầu 
tư vốn nhà nước. Chính phủ thống nhất thực hiện 
quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với 
cơ quan chuyên trách. Thủ tướng Chính phủ trực 
tiếp thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu theo 
phân công của Chính phủ.
Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước 
sẽ đảm nhận là cơ quan đại diện chủ sở hữu của 
doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước chuyển 
giao từ các bộ, ngành, địa phương, bao gồm cả 
doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước do 
SCIC hiện nay quản lý.
Về phương diện quản lý kinh tế và quản trị kinh 
doanh, mô hình doanh nghiệp sẽ tạo động lực, 
trách nhiệm và phù hợp hơn với hoạt động quản 
lý vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh. 
Nhờ đó, việc giám sát, đánh giá của Nhà nước cũng 
thuận tiện và dễ dàng hơn so với mô hình cơ quan 
hành chính nhà nước.
Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước sẽ đảm 
bảo nguyên tắc là người đồng hành cùng với các 
doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn 
nhà nước trong hoạt động sản xuất kinh doanh. 
Theo đó, sẽ không thiết lập cơ chế cấp trên - cấp 
dưới theo mô hình công ty mẹ - công ty con đối với 
các doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn, không tạo 
ra sự xung đột, cản trở công tác điều hành, quản trị 
sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, đồng 
thời sẽ thống nhất lợi ích gia tăng lợi nhuận đối với 
các doanh nghiệp kinh doanh... 
“Như vậy, việc lựa chọn mô hình nào phù hợp 
nhất, thuận lợi và có hướng đến phát triển trong 
tương lại cần được xem xét cặn kẽ tránh việc phải 
sửa chữa, hoàn thiện nhiều lần. Xuất phát từ yêu 
cầu đó, chúng tôi cho rằng mô hình tổ chức đại 
diện chủ sở hữu vốn nhà nước theo hình thức công 
ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước cần được phân 
tích, đánh giá đúng những điểm mạnh vốn có của 
mô hình”, ông Tiến nói. 
Ưu tiên tính hiệu quả
Xem xét từ tính hiệu quả của hai mô hình này, 
ông Nguyễn Xuân Thành cho rằng, thời gian qua 
chúng ta đặt quá nặng và yếu tố chính trị, sử dụng 
doanh nghiệp nhà nước làm công cụ để điều tiết 
kinh tế vĩ mô và chính vì vậy chúng ta đã gặp phải 
một số trục trặc hiện nay như về hiệu quả thấp, các 
dự án đầu tư không tuân thủ theo nguyên tắc thị 
trường như 12 dự án nghìn tỷ đồng thua lỗ, yếu 
kém trong ngành công thương. 
Do đó, vị giảng viên Fulbright đề xuất, thứ 
tự ưu tiên là hiệu quả kinh doanh, tuân theo các 
nguyên tắc của thị trường, chức năng quản lý nhà 
nước đã tách bạch. Mục tiêu phải là hiệu quả kinh 
doanh của doanh nghiệp là cao nhất chứ không 
phải là mục tiêu chính trị, phát triển kinh tế xã 
hội chung chung. 
“Và như vậy, mô hình doanh nghiệp là tốt hơn. 
Điểm quan trọng hơn là trong mô hình doanh 
nghiệp, không phải Công ty đầu tư vốn nhà nước 
như là siêu doanh nghiệp, mà quan trọng là: trong 
mô hình công ty quản lý vốn hay quỹ đầu tư, mọi 
cơ chế phải gắn liền với hiệu quả hoạt động doanh 
nghiệp”, ông Thành kết luận.
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 59Số 115 - tháng 5/2017
choáng thaát thoaùt, laõng phÍ 
taøi saûn coâng
Tài sản công đang được điều chỉnh bởi nhiều luật song lại chưa bao quát thực tiễn trong quá trình quản lý loại tài sản này. Bên cạnh đó, quy định xử phạt rất chung chung dẫn đến tình trạng nhiều vi phạm vẫn diễn ra liên tục. Đây là những điểm đáng ngại trong công tác quản lý tài sản công hiện nay.
Hệ thống pháp luật còn nhiều hạn chế
Đánh giá về hệ thống pháp luật quản lý tài sản 
công hiện hành, ông Nguyễn Tân Thịnh, Phó Cục 
trưởng Cục Quản lý công sản (Bộ Tài chính) cho 
rằng vẫn còn rất nhiều hạn chế, trong đó, điểm 
đáng chú ý nhất là hệ thống pháp luật. Hiện việc 
quản lý, sử dụng tài sản công của chúng ta được 
điều chỉnh bởi rất nhiều luật khác nhau, chưa có 
một luật nào quy định những quyên tắc chung 
trong quản lý, sử dụng tài sản công. 
Do vậy, đối với mỗi loại tài sản cụ thể, tùy theo 
mục tiêu quản lý chuyên ngành mà có các quy định 
về chế độ sử dụng khác nhau, chưa có những mục 
tiêu chung. Trong hệ thống văn bản có những điểm 
chưa đầy đủ, chưa phù hợp và còn chồng chéo. Bên 
cạnh đó, hệ thống văn bản pháp luật chưa bao quát 
được thực tiễn, vì một cơ quan, đơn vị ở đồng bằng 
thì khác với một cơ quan ở miền núi. 
Về phương thức trang bị tài sản hiện nay, chủ 
yếu chúng ta vẫn thiên về hiện vật, như trang bị 
ô tô, máy tính còn việc sử dụng các công cụ thị 
trường như thuê, khoán, sử dụng các hình thức đối 
tác công- tư trong việc đầu tư xây dựng, quản lý, 
vận hành đối với quản lý tài sản công còn ít.
Tài sản trong khu vực hành chính sự nghiệp 
hiện nay chiếm xấp xỉ 70% tổng tài sản của các 
cơ quan, đơn vị. Tuy nhiên việc đổi mới cơ chế 
quản lý trong thưc tế còn chậm. Việc thực hiện 
các chính sách khuyến khích xã hội hóa các lĩnh 
vực sự nghiệp công theo Quyết định của Chính 
phủ hiện còn chậm. Một số địa phương chưa ban 
hành được danh mục và ưu đãi về tiền thuê đất, 
tiền sử dụng đất. 
Quỹ nhà đất của các cơ quan, đơn vị mặc dù 
chiếm tỷ trọng lớn nhưng hiệu suất sử dụng chưa 
cao. Theo thống kê, nhà cấp ba, cấp bốn vẫn chiếm 
một tỷ trọng cao. Còn có những tình trạng sử 
dụng không đúng mục đích thì trong thực tế có, 
có những trường hợp còn bố trí nhà ở trong khuôn 
viên cơ quan, hoặc sử dụng cho thuê, liên doanh, 
liên kết.
Theo ông Thịnh, việc xử lý tài sản công của 
chúng ta hiện nay cũng như công tác quản lý nói 
chung đã phân cấp tương đối mạnh cho các cơ 
quan, đơn vị và các cơ quan, đơn vị đều thực hiện 
các công việc giống nhau nên việc xử lý bị manh 
mún, phân tán. 
Vẫn còn tư tưởng bao cấp
Khá đồng tình với ý kiến của ông Thịnh, PGS.
TS Đinh Văn Nhã, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài 
chính và Ngân sách của Quốc hội cho rằng, một 
trong những hạn chế rất lớn là quản lý tài sản công 
chưa gắn với quản lý theo giá trị. Mặt khác, theo 
ông Nhã, về cơ bản vẫn còn tư tưởng bao cấp, cán 
bộ thi hành nghiệp vụ không chuyên nghiệp, có khi 
là kiêm nhiệm... dẫn đến hạn chế rất lớn là nhiều 
dịch vụ công liên quan đến tài sản công hiện nay cơ 
bản vẫn do cơ quan nhà nước làm, mà đáng ra phải 
tạo một cơ chế để phát triển thị trường dịch vụ này. 
Điều này có thể thấy rõ qua việc giao đất. Trước 
đây một thời gian dài, phần lớn đất đai sản xuất là 
chúng ta giao đất không thu tiền. Nhưng từ khi có 
DUY áNH
KINH TEÁ TAØI CHÍNH
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN60 Số 115 - tháng 5/2017
Luật Đất đai 2013, cơ bản đã chuyển sang cho thuê, 
đây là một phương pháp quản lý đất gắn với thị 
trường. Mặc dù chúng ta cho thuê với giá rất thấp 
nhưng đã thể hiện một sự tiến bộ để đạt được mục 
tiêu công bằng và mục tiêu cao hơn là sử dụng hiệu 
quả tài sản của Nhà nước. 
Một ví dụ khác có thể xem xét là khoán xe công, 
mua sắm công tập trung một số các mặt hàng. Hay 
thí điểm quản lý ngân sách nhà nước hàng năm 
theo phương pháp quản lý kết quả đầu ra ở 5 địa 
phương, 5 bộ và đã đạt được nhiều kết quả quan 
trọng. Như vậy, những phương pháp quản lý tài 
sản công hiện đại đã ghi nhận được những kết quả 
quan trọng. 
Nhận xét về những phương pháp quản lý tài sản 
công kể trên, ông Nhã phàn nàn là những phương 
pháp đó được luật hóa muộn quá, áp dụng trong 
phạm vi quá hẹp nên thành tựu chưa lớn, tác động 
ảnh hưởng của chưa rộng. Nhìn từ góc độ luật 
pháp, đây chính là lỗ hổng của pháp luật. 
“Một điểm hạn chế cực lớn nữa, trong quản lý, 
sử dụng tài sản công hiện nay là các quy định xử 
phạt pháp luật, các chế tài xử lý còn hết sức hạn chế, 
chung chung nên vi phạm xảy ra liên tục, lặp đi lặp 
lại, có thể năm sau mức độ nặng hơn năm trước, 
diện rộng hơn... Tôi cho rằng chế tài của chúng ta 
còn bao che, dung túng tội phạm hơn là xử lý tội 
phạm bởi vì tính răn đe thấp”, ông Nhã nhấn mạnh.
Do đó, dù sắp tới hệ thống pháp luật của Việt 
Nam có đầy đủ, bảo đảm được yêu cầu quản lý 
thống nhất sau khi Quốc hội thông qua Luật 
Quản lý, sử dụng tài sản công thì một trong những 
vấn đề quan trọng để đưa luật này vào cuộc sống 
chính là vấn đề công khai, minh bạch thông tin về 
tài sản công. 
Các cơ quan theo quy định của luật được giao 
cho quyền quản lý và sử dụng, khai thác, kể cả các 
cơ quan cung cấp dịch vụ cho quản lý tài sản công 
phải thông tin công khai. Bất cứ một đối tượng nào 
dù là người dân ngồi ở nhà vào mạng cũng có thể 
biết xem bộ này, ngành này, địa phương này thậm 
chí là đơn vị tài khoản cấp 2, cấp 3 sử dụng tài sản 
công mua sắm như thế nào. 
“Nếu chúng ta tổ chức tốt, hướng dẫn tốt thì sắp 
tới người dân sẽ có thông tin số liệu là những con 
số biết nói, có thuyết minh chi tiết. Từ đó, có nền 
tảng cơ sở sữ liệu từ người có trách nhiệm cung 
cấp rồi người được tiếp cận thông tin rất là phong 
phú đa dạng. Người dân có quyền tố cáo, khiếu nại 
về những người có quyền được giao quyền quản 
lý sử dụng tài sản là anh không minh bạch, không 
công khai theo quy định của pháp luật. Nếu ta làm 
nghiêm như vậy về hệ thống thông tin cả nước sẽ 
rất minh bạch. Theo tôi thông tin phải nhiều chiều 
mới đáp ứng được yêu cầu quản lý”, ông Nhã nói.