Lạm bàn về nợ công và quản lý hiệu quả nợ công hiện nay tại Việt Nam

6Kieåm tOAÙN Nôï cOâNg - NAâNg cAO hieäu quAû quAûN lyÙ vAø söû duïNg cAÙc KhOAûN Nôï cOâNg
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 117 - tháng 7/2017
Laïm baøn veà nôï coâng vaø
quaûn Lyù hieäu quaû nôï coâng hieän nay 
taïi vieät nam
 PGS.TS. NGUYỄN ĐìNH HòA*
*Phó Giám đốc Trường Đào tạo và Bồi dưỡng Nghiệp vụ kiểm toán
Nợ công không chỉ là nỗi bận tâm của nước nghèo mà còn cả của nước giàu, đồng thời là vấn đề chung của nhân loại vì nó là không khí sống của thương mại hiện đại và là một phần quan trọng không thể thiếu trong chính sách tài chính của mỗi quốc gia. Hãng tin CNBC dẫn số 
liệu từ Viện Tài chính Quốc tế (IIF) cho biết khối nợ toàn cầu đã đạt mức 217 nghìn tỷ USD vào cuối tháng 
3/2017, tương đương 327% tổng sản phẩm trong nước (GDP) của cả thế giới.[4]
Vì vậy, nợ công cần phải được quản lý và sử dụng hợp lý, hiệu quả,minh bạch nếu không thì khủng 
hoảng nợ công có thể xảy ra với bất kỳ quốc gia nào tại bất cứ thời điểm nào và để lại những hậu quả 
nghiêm trọng. Đây là chủ đề “nóng” với nhiều vấn đề quan trọng được đưa ra bàn luận, mổ xẻ từ nghị 
trường của Quốc hội (QH), các hội nghị, hội thảo cũng như được dư luận xã hội quan tâm nhưng chưa có 
sự đồng thuận cao, trong đó nổi lên 3 nội dung: phạm vi nợ công; ai là người quản lý nợ công và vấn đề 
an toàn nợ công của Việt Nam. Do đó, bài viết góp phần trao đổi và phân tích làm rõ thêm những vấn đề 
nêu trên.
Từ khóa: Nợ công, phạm vi nợ công; an toàn nợ công; cơ quan quản lý nợ công.
Public debt and effective management of public debt in Vietnam
Public debt is not only a concern of the poor but also of the rich country, and is the common problem 
of mankind as it is the living air of modern commerce and an essential and indispensable part of each 
country’s financial policy. CNBC news agency cited data from the Institute of International Finance (IIF) 
said the global debt volumes reached US $ 217 trillion at the end of March/2017, 327% of the equivalent 
domestic product (GDP) of the world. Therefore, public debt must be managed and used in a rational, 
efficient and transparent manner; otherwise the public debt crisis may occur to any country at any time 
and leave behind consequences. The topic of “hot” with many important issues to be discussed, dissected 
from the Congress, conferences, seminars as well as social attention but no co-interest. High pros, in which 
emerged 3 contents: public debt range; Who is managing public debt and public debt security in Vietnam? 
Therefore the article contributes to the discussion and analysis further clarifies the issues mentioned above.
 keywords: Public debt, public debt; Public debt security; Public debt management agency.
1. Phạm vi nợ công
1.1. Sự khác biệt trong cách tính nợ công của 
Việt Nam và thế giới
Phạm vi nợ công của hầu hết các nước đều bao 
gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo 
lãnh (các khoản bảo lãnh của Chính phủ (CP) mà 
người được bảo lãnh không trả được nợ, CP phải 
trả thay). Một số nước còn quy định phạm vi nợ 
công bao gồm cả nợ chính quyền địa phương (Anh, 
Canada, Hoa Kỳ, Phần Lan, Bồ Đào Nha, Bungaria, 
Thổ Nhĩ Kỳ, Ba Lan, Ấn Độ, Philippines, Đài Loan, 
Macedonia), nợ của một số doanh nghiệp nhà 
nước (Thái Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Macedonia, Anh), nợ 
khu vực an sinh xã hội (Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ).
7NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 117 - tháng 7/2017
Mặc dù, khái niệm về nợ công tương đối rõ ràng 
và mang tính trực quan cao là các nghĩa vụ nợ của 
Nhà nước, nhưng cách thức tính toán và phạm vi 
bao hàm có sự khác biệt nhất định giữa các quốc 
gia. Để đảm bảo khả năng so sánh và kiểm soát rủi 
ro nợ công trên phạm vi toàn cầu, Quỹ Tiền tệ Quốc 
tế (IMF) đưa ra một khung tiếp cận chung trong 
tính toán về nợ công được sử dụng như chuẩn mực 
trong thống kê [5]. Cách tiếp cận của IMF bao gồm 
hai cấu phần chính, xác định các chủ thể nợ công 
và các công cụ nợ công. Theo định nghĩa của IMF, 
nợ công bao gồm nợ của Chính phủ trung ương và 
Chính quyền địa phương. Trong đó, nợ Chính phủ 
trung ương không chỉ bao gồm nợ của các cơ quan 
ở cấp Trung ương như các bộ, cơ quan thuộc Chính 
phủ, cơ quan lập pháp, tư pháp, Chủ tịch nước (Tổng 
thống) mà còn bao gồm các đơn vị sử dụng vốn 
ngân sách nằm ngoài Chính phủ (các đơn vị thực 
hiện một chức năng chuyên biệt của Chính phủ về y 
tế, giáo dục, an sinh xã hội, xây dựng được kiểm 
soát và tài trợ tài chính hoàn toàn bởi Chính phủ 
Trung ương) và các quỹ an sinh xã hội.
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới(WB), 
nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm: 
(1) Nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban, 
ngành Trung ương; (2) Nợ của các cấp chính quyền 
địa phương; (3) Nợ của Ngân hàng Trung ương; và 
(4) Nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở 
hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách 
phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính 
phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường 
hợp tổ chức đó vỡ nợ. Trong trường hợp của Việt 
Nam, đây chính là nhóm các Tập đoàn, Tổng công 
ty Nhà nước, gọi tắt là DNNN.
Theo đó, nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế sẽ 
bằng nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với 
nợ của: NHNN, DNNN, tổ chức bảo hiểm xã hội 
và ASXH và một số địa phương.
Theo định nghĩa trong Luật Quản lý nợ công 
2009, chủ thể nợ công ở Việt Nam bao gồm nợ của 
Chính phủ, nợ chính quyền địa phương và các tổ 
chức khác trong trường hợp các khoản nợ được 
CP bảo lãnh. Như vậy, so sánh với định nghĩa nợ 
công của IMF, nợ công Việt Nam không bao gồm 
các đơn vị sử dụng vốn ngân sách ngoài Chính phủ 
(được CP đảm bảo khả năng thanh toán như Ngân 
hàng Chính sách Xã hội, Ngân hàng Phát triển Việt 
Nam) và các quỹ ASXH. Tuy nhiên, việc không tính 
đến nghĩa vụ tài chính tại các DNNN thông thường, 
CP không đảm bảo thanh toán, là đúng với quy ước 
của IMF. Tuy nhiên, cũng phải nhận thức một thực 
tế rằng ở các nước phát triển, số DNNN rất ít hay 
không đáng kể do đó việc tính nợ của DNNN hay 
không tính không có ý nghĩa thống kê nhưng ở Việt 
Nam thì DNNN là một bộ phận quan trọng của 
kinh tế nhà nước, giữ vai trò chủ đạo nắm giữ một 
khối lượng lớn tài sản của quốc gia lại có ý nghĩa 
thống kê rất lớn. Do đó, theo chúng tôi QH, CP nên 
cân nhắc để đưa nợ của DNNN vào nợ công thì phù 
hợp hơn với thông lệ quốc tế và thực tiễn đã xảy 
ra ở Việt Nam. Bởi như trường hợp của Vinashin, 
dù nợ của Vinashin không được tính vào nợ công, 
nhưng khi Tập đoàn này mất khả năng thanh toán 
trên thị trường quốc tế, CP đã không thể lờ đi trách 
nhiệm trả nợ của mình, bởi nếu không gánh trách 
nhiệm đó thì mức tín nhiệm của Trái phiếu Chính 
phủ (TPCP) sẽ bị hạ xuống thấp, lãi suất TPCP buộc 
phải tăng lên mà vẫn không thể phát hành đủ để bù 
vào bội chi ngân sách hàng năm. Những chi phí của 
những hệ lụy này là không nhỏ để khắc phục so với 
việc đối xử nó là nợ công. Ngoài ra còn xảy ra một 
thực tế là DNNN đã bị các chủ nợ bắt giữ tàu vận 
tải của các con nợ này khi tham gia giao thông trên 
vùng biển quốc tế với giá trị không hề nhỏ.
1.2. Đặc điểm nợ công của Việt Nam hiện nay
- Nợ công của Việt Nam chiếm tỉ lệ cao và tăng 
nhanh. Theo số liệu chính thức từ Bộ Tài chính 
(BTC), tỉ lệ nợ công tăng từ 51,7% năm 2010 lên 
53,3% GDP năm 2013 sau khi đã giảm còn khoảng 
50% trong giai đoạn 2011-2012. Tỉ lệ nợ công được 
ước tăng lên khoảng 60,3% tổng sản phẩm quốc nội 
(GDP) năm 2014 và khoảng 64% GDP năm 2015.
Theo đồng hồ nợ công toàn cầu (The Global 
Debt Clock) trên trang Economist.com, tại thời 
điểm 11h20 ngày 1/1/2017, tổng nợ công của Việt 
Nam 94,854 tỷ USD; tương đương nợ chiếm 45,6% 
GDP; nợ theo bình quân 1.039 USD/người; mức 
gia tăng nợ 9,3%/năm. [6]
- Nợ công chủ yếu là nợ Chính phủ 
Nợ Chính phủ chiếm tỉ lệ tương đối ổn 
định, khoảng 79% tổng nợ công trong giai đoạn 
2010-2013 (BTC, 2014). Tỉ lệ này có xu hướng tăng 
nhẹ, nguyên nhân một phần do Chính phủ hạn chế 
8Kieåm tOAÙN Nôï cOâNg - NAâNg cAO hieäu quAû quAûN lyÙ vAø söû duïNg cAÙc KhOAûN Nôï cOâNg
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 117 - tháng 7/2017
cấp bảo lãnh cho các khoản vay kể từ 2013 theo 
Quyết định 689/QĐ-TTg.
- Nợ trong nước có tỷ lệ lớn hơn nợ nước ngoài 
trong cơ cấu nợ công 
Tỉ trọng nợ trong nước có xu hướng tăng lên từ 
mức 44,4% năm 2010 lên 54,5% năm 2014.
Do nợ trong nước chiếm tỷ trọng lớn, rủi ro 
khủng hoảng nợ công ở Việt Nam chưa đến mức 
nguy hiểm dù tỷ lệ nợ công/GDP đã ở mức khá cao. 
Mặc dù vậy, nợ công nội địa cũng gây những tác 
động tiêu cực nhất định đến nền kinh tế như làm 
tăng lãi suất và thu hẹp nguồn vốn dành cho khu 
vực tư nhân và gây áp lực lạm phát.
- Áp lực trả nợ hàng năm lớn do kỳ hạn 
trái phiếu nội địa ngắn
Do đặc điểm thị trường tài chính kém 
phát triển và các rủi ro vĩ mô lớn, TPCP 
chủ yếu được phát hành ở kỳ hạn ngắn 
dưới 5 năm. Kỳ hạn trung bình của các 
trái phiếu phát hành mới là 2,97 năm vào 
năm 2012. Sau đó, trái phiếu kỳ hạn dài 
đã được đẩy mạnh phát hành nhiều hơn, 
tuy nhiên kỳ hạn ngắn vẫn 
chiếm 60%, trung hạn 25%, 
còn lại 15% là dài hạn.
- Quản lý nợ công phân tán, 
sử dụng nợ công dàn trải kém 
hiệu quả
Tồn tại lớn nhất về quản lý 
nợ công hiện nay ở Việt Nam 
đó là phân tán có tới 3 cơ quan 
cùng quản lý gồm: Bộ Tài 
chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư 
(KHĐT) và Ngân hàng Nhà 
nước. “Một người đi đàm phán 
đi vay, một người phân bổ số nợ vay, một người đi 
trả nợ. Đây là điểm bất hợp lý mà chẳng quốc gia 
nào giống như chúng ta”, như Chủ tịch Quốc hội 
Nguyễn Thị Kim Ngân nói tại nghị trường QH. [7]
Thực trạng này dẫn đến “cha chung không ai 
khóc” và hệ lụy là không có số liệu tổng hợp đầy 
đủ, chính xác kịp thời, do đó gây khó khăn không 
nhỏ cho ngay cả cơ quan KTNN trong việc tiếp cận 
số liệu để kiểm toán.
Năm 2015, tăng trưởng kinh tế đã dần hồi phục, 
với tăng trưởng GDP đạt 6,68% - mức cao nhất kể 
từ năm 2008 đến nay, hiệu quả đầu tư đã có bước 
cải thiện, với ICOR giai đoạn 2011-2015 đạt 6,91, 
giảm so với giai đoạn 2006-2010 (là 6,96). Điều này 
có nghĩa là, nếu giai đoạn 2006-2010, Việt Nam cần 
6,96 đồng vốn để tạo ra được 1 đồng sản lượng, thì 
giai đoạn 2011-2015 chỉ cần đầu tư 6,91 đồng. Rất 
đáng ghi nhận khi trong bối cảnh tổng vốn đầu tư 
toàn xã hội so với GDP giảm mạnh (còn khoảng 
32,6% GDP vào năm 2015) thì tốc độ tăng trưởng 
vẫn duy trì ở mức hợp lý. Song cũng cần thẳng 
thắn, ICOR của Việt Nam còn cao, hiệu quả đầu tư 
9NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 117 - tháng 7/2017
còn thấp so với nhiều nền kinh tế trong khu vực. 
Đây là hệ lụy của việc đầu tư dàn trải và sử dụng nợ 
công kém hiệu quả.
2. Cơ quan nào sẽ quản lý nợ công
Hiện cũng không có chuẩn mực quốc tế hay 
thông lệ quốc tế chung về mô hình quản lý nợ công 
mà tùy thuộc vào thể chế, bối cảnh và đặc thù mỗi 
nước mà có các quy định về mô hình tổ chức quản 
lý nợ công phù hợp. Yêu cầu đặt ra là việc xác định 
mô hình tổ chức cơ quan quản lý nợ công cũng 
như phương thức và cách thức phối hợp giữa các 
cơ quan có liên quan đến quản lý nợ công cần phải 
gắn với các mục tiêu về quản lý nợ công.
Xu hướng hiện nay là hợp nhất các chức năng 
liên quan đến quản lý nợ công vào một cơ quan để 
hạn chế sự chia cắt trong các khâu của quy trình 
quản lý nợ. Hiện tồn tại 3 mô hình tổ chức cơ 
quan quản lý nợ công, gồm: (i) Cơ quan quản lý nợ 
thuộc Bộ Tài chính; (ii) Cơ quan quản lý nợ thuộc 
Ngân hàng Trung ương và (iii) Cơ quan quản lý nợ 
độc lập. Trong ba mô hình này đều có những ưu 
và nhược điểm khác nhau, song mô hình cơ quan 
quản lý nợ thuộc BTC đang được nhiều quốc gia 
áp dụng (Úc, Hà Lan, Anh, Bỉ, Pháp, Nhật Bản, 
Malaysia, Philippines, Thái Lan). Mô hình cơ 
quan quản lý nợ thuộc BTC với ưu điểm là có sự 
kết nối trong các khâu của quy trình quản lý nợ, tạo 
điều kiện thuận lợi trong việc trao đổi chia sẻ thông 
tin, qua đó xác định được mục tiêu quản lý nợ, gắn 
kết hài hòa và hiệu quả với mục tiêu của chính sách 
tài khóa, bao gồm cả các vấn đề liên quan đến việc 
huy động và phân bổ nguồn lực. Đến nay, mô hình 
cơ quan quản lý nợ độc lập hay thuộc Ngân hàng 
Trung ương cũng chỉ xuất hiện ở một số ít quốc gia.
Trong 25 năm qua, các nước thuộc Tổ chức Hợp 
tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã áp dụng một 
số mô hình thể chế khác nhau như: Cơ quan quản 
lý nợ thuộc Bộ Tài chính (Italia, Hy Lạp); cơ quan 
quản lý nợ là cơ quan độc lập trong BTC (Australia, 
New Zealand, Hà Lan, Anh, Bỉ, Pháp); cơ quan quản 
lý nợ thuộc Ngân hàng Trung ương (Đan Mạch), cơ 
quan quản lý nợ có quyền tự quyết cao, trực thuộc 
CP (Thụy Điển, áo, Bồ Đào Nha, Ai Len...)
 Do đó, theo chúng tôi, cần xác định rõ vai trò, 
nhiệm vụ, mục đích của các cơ quan chủ trì/liên 
quan, đồng thời đảm bảo cơ chế phối hợp trong 
quản lý nợ công; nên tập trung các chức năng quản 
lý nợ công vào một đơn vị, tổ chức để nâng cao trách 
nhiệm giải trình; tuy nhiên cũng cần tách trách 
nhiệm và mục đích chính sách tài khóa, tiền tệ và 
chính sách quản lý nợ để tránh mâu thuẫn về lợi ích. 
Một điểm chung trong hầu hết các luật về nợ 
công của các nước là xác định rõ thẩm quyền trong 
vay nợ, trả nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ, 
và chỉ có một cơ quan duy nhất thay mặt Chính 
phủ quản lý về vay nợ của Chính phủ (là Bộ Tài 
chính), và đối với nợ của Chính quyền địa phương 
thì giao Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm 
quản lý và trả nợ. 
Các nước cũng trao quyền chủ động khá lớn 
cho cơ quan quản lý nợ (BTC). Thông thường BTC 
không phải trình Chính phủ/Nội các phê duyệt từng 
khoản vay riêng lẻ, mà thực hiện các hoạt động 
vay, trả nợ và cơ cấu lại nợ theo kế hoạch, chương 
trình khung được duyệt với những hạn mức và điều 
kiện khung đã xác định (các nước gọi là chiến lược 
quản lý nợ), như trường hợp của Ba Lan, Thái Lan, 
Rumani. Công tác nghiệp vụ quản lý nợ cụ thể được 
Bộ Tài chính hoặc Bộ trưởng Bộ Tài chính giao cho 
Văn phòng quản lý nợ. Tại nhiều nước (Úc, Mỹ, Ba 
Lan, Malaysia, Thái Lan,...) đơn vị quản lý nợ là cơ 
quan trực thuộc BTC. Tại một số nước khác (Anh, 
Hungary, Đan Mạch...), đơn vị này là cơ quan riêng 
biệt nằm ngoài BTC và ký hợp đồng với BTC để thực 
hiện các nghiệp vụ quản lý nợ cho Chính phủ. 
Vừa qua tại nghị trường QH, một số Đại biểu 
cho rằng không nên tập trung vào một Bộ để tăng 
cường sự giám sát lẫn nhau giữa các Bộ.“Nếu quy 
về một đầu mối trong quản lý nợ công sẽ gây ra sự 
xáo trộn không cần thiết”. “Phân công nhiệm vụ 
giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch Đầu tư và Ngân 
hàng Nhà nước một cách khoa học, chặt chẽ, 
không chồng chéo giữa các cơ quan của CP, đảm 
bảo sự giám sát lẫn nhau”. “Không nên tập trung 
vào một bộ để tăng cường sự giám sát lẫn nhau 
giữa các bộ”. Theo chúng tôi những ý kiến này là 
không thuyết phục, bởi lẽ chức năng giám sát là 
không thuộc 3 cơ quan này, mà quyền năng giám 
sát tối cao nợ công là của QH trong đó có các vị Đại 
biểu QH này. Nếu quy về một mối mà đảm bảo sự 
công khai minh bạch và hiệu quả thì không ngại 
“gây ra sự xáo trộn” mà phải kiên quyết đột phá để 
cắt bỏ những “khối u” này.[7]
10
Kieåm tOAÙN Nôï cOâNg - NAâNg cAO hieäu quAû quAûN lyÙ vAø söû duïNg cAÙc KhOAûN Nôï cOâNg
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 117 - tháng 7/2017
3. An toàn nợ công
3.1. Rủi ro nợ công hiện nay của Việt Nam ... ay mà bản thân DNNN 
cũng đi vay nhưng hiệu quả kém khiến cho nghĩa 
vụ nợ tiềm ẩn của Chính phủ tăng lên. Mặc dù theo 
Luật Nợ công chỉ những khoản nợ DNNN được 
Chính phủ bảo lãnh mới tính vào nợ công, song có 
cơ sở để cho rằng cả những khoản nợ không được 
bảo lãnh cũng có thể biến thành nợ công. Tình 
trạng “bảo lãnh ngầm” của Chính phủ đối với các 
khoản nợ của DNNN (cả các dự án PPP) đang tạo 
ra tâm lý ỷ lại nguy hiểm.
c) Áp lực tỷ giá và rủi ro khủng hoảng tiền tệ
Trong cơ cấu nợ công thì nợ công nước ngoài 
của Việt Nam chiếm khoảng 47% tổng nợ công và 
hơn 76% tổng nợ nước ngoài của quốc gia. Nợ công 
nước ngoài cộng với nợ tư nhân nước ngoài hiện 
chiếm trên 37% GDP. Nợ nước ngoài có rủi ro rất 
khác so với nợ trong nước. Chẳng hạn, khi đồng 
tiền mất giá, nợ nước ngoài tính bằng nội tệ sẽ tăng 
lên khiến cho việc thanh toán nợ của Chính phủ trở 
nên khó khăn hơn nhiều. Điều này cũng tạo thách 
thức rất lớn cho việc điều hành tỷ giá hiện nay. Hơn 
nữa, bản thân các DNNN cũng vay nợ ngoại tệ rất 
nhiều nên càng có động cơ để gây áp lực khiến cho 
NHNN khó điều chỉnh tỷ giá mà điển hình là đề 
nghị hạch toán lỗ tỷ giá vào giá thành sản xuất điện 
của các Tập đoàn Than và Khoáng sản (TKV) hay 
Điện lực Việt Nam (EVN) vừa qua. Như vậy, công 
cụ tỷ giá của NHNN vô hình trung bị biến thành 
công cụ quản lý rủi ro tỷ giá cho các DNNN. Khi 
chính sách tỷ giá bị trói buộc cũng khiến cho chính 
sách tiền tệ giảm hiệu lực và nguy cơ thường trực 
đối diện với rủi ro khủng hoảng tiền tệ.
d) Rủi ro nợ thương mại và trò chơi Ponzi (đảo nợ)
Nợ công nước ngoài của Việt Nam chủ yếu vẫn 
là nợ ưu đãi nhưng vay thương mại cũng đã tăng 
nhanh với lý do là Việt Nam đã chuyển sang nước 
thu nhập trung bình. Ngay cả các khoản ODA 
thì loại ODA vốn vay đang chiếm tỷ trọng ngày 
càng lớn, từ mức gần 80% giai đoạn 1993-2000, 
lên 93% giai đoạn 2006-2010, và 95,7% giai đoạn 
2011-2012. Trong khi đó, vay thương mại tăng lên 
cũng có nghĩa là lãi suất vay nợ cũng tăng lên. Lãi 
suất tăng lên cùng với mức nợ công cao sẽ làm tăng 
tốc độ gia tăng nợ công rất nhanh, có nguy cơ vượt 
ra ngoài tầm kiểm soát của trò chơi Ponzi.
đ) Chi tiêu lãng phí và đầu tư sai địa chỉ
Có một thực trạng chung là các Chính phủ 
thường có xu hướng muốn chi tiêu nhiều hơn so 
với nguồn thu.
Chính phủ của một quốc gia nếu luôn chi tiêu 
nhiều hơn so với nguồn thu từ thuế, tức là để tình 
trạng bội chi ngân sách kéo dài, thì nợ công sẽ tăng 
11NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 117 - tháng 7/2017
nhanh. Để bù đắp vào bội chi ngân sách, Chính 
phủ có hai lựa chọn, hoặc là in thêm tiền để bù 
vào, hoặc là đi vay thêm tiền, chủ yếu thông qua 
phát hành Trái phiếu Chính phủ (trái phiếu trong 
nước và quốc tế), hoặc vay vốn ODA. Và cũng bởi 
vậy, biến động lãi suất Trái phiếu Chính phủ, hoặc 
biến động đánh giá xếp hạng Trái phiếu Chính phủ 
của các tổ chức xếp hạng uy tín là thước đo hết 
sức tiêu biểu đánh giá tín nhiệm đối với Chính phủ 
đó và sức khỏe của nền kinh tế đó. Pháp luật Việt 
Nam không cho phép in tiền để bù vào bội chi ngân 
sách nên chỉ có con đường đi vay và phát hành Trái 
phiếu Chính phủ.
Với tình trạng bội chi ngân sách kéo dài nhiều 
năm, đương nhiên nợ công trở thành vấn đề bức 
bách nhất của CP và nền kinh tế Việt Nam hiện 
nay; giai đoạn 2006 -2016, tỷ lệ bội chi ngân sách/
GDP tăng từ mức 0,99% lên đến 8,24%.
Theo số liệu được công bố chính thức của CP, 
trong giai đoạn 2011-2015, nợ công tăng bình quân 
18,5%/năm, gấp 3 lần so với tốc độ tăng trưởng 
GDP. Năm 2015, nợ công tăng gấp 2,3 lần năm 
2010; gấp 7,6 lần năm 2005 và 14,8 lần năm 2001. 
Cách đây 15 năm, nợ công chỉ chiếm 36,5% GDP 
và hiện đã chiếm gần 65% GDP. Chính phủ đã phải 
áp dụng phương pháp vay đảo nợ để có nguồn tiền 
trả nợ công: năm 2013 phải đảo nợ 47.000 tỷ đồng, 
chỉ một năm sau đó con số đảo nợ đã tăng lên mức 
106.000 tỷ đồng, con số này năm 2015 đã là 125.000 
tỷ đồng, và năm 2016 tiếp tục phải đảo nợ 95.000 
tỷ đồng. Việc phân bổ, sử dụng vốn vay cho đầu 
tư còn dàn trải, hiệu quả chưa cao, trên thực tế đã 
có một số dự án vay lại vốn vay ODA, ưu đãi, bảo 
lãnh Chính phủ phát sinh rủi ro không trả được 
nợ, phải thực hiện tái cơ cấu tài chính, chuyển sang 
hình thức Nhà nước đầu tư hoặc Quỹ Tích lũy phải 
ứng trả thay; còn thiếu gắn kết giữa quyết định đầu 
tư với cân đối trả nợ. Đầu tư dàn trải và đầu tư sai 
địa chỉ với 12 dự án nghìn tỷ thua lỗ là minh chứng 
thuyết phục.
e) Quy mô và tốc độ tăng của nợ công Việt Nam 
gây rủi ro cho tăng trưởng kinh tế
Để đo mức nợ công hay kiểm soát nợ công ở 
ngưỡng an toàn, các quốc gia cần phải xác định 
được các tỷ lệ nợ công/GDP.
Nhìn chung, các tổ chức tài chính quốc tế và 
chuyên gia kinh tế khuyến nghị rằng, nếu nợ công/
GDP quá lớn, 65%-80% GDP, thì dù vay bằng hình 
thức nào, GDP sẽ bị ảnh hưởng xấu, thậm chí có 
thể dẫn đến tăng trưởng âm, vì hầu hết tiền đều 
phải dùng để trả nợ chứ không còn đủ để đầu tư 
cho kinh tế. Còn phải đánh giá thực trạng nợ, tình 
hình kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, tiền tệ, nhu 
cầu về vốn đầu tư phát triển, hệ số tín nhiệm của 
quốc gia Theo các chuyên gia kinh tế, đối với 
các quốc gia mới nổi hay đang phát triển, nợ công/
GDP ở mức 40% là tỷ lệ được đề xuất và tỷ lệ này 
không nên bị phá vỡ trong dài hạn.
Ngay cả khi chưa tính đúng và đủ nợ công, tỷ lệ 
nợ công/GDP của Việt Nam đã xấp xỉ 65%, cao thứ 
hai ASEAN, chỉ sau Singapore có tỷ lệ nợ công lên 
đến 104,7% GDP. Tuy nhiên, phần lớn nợ công của 
Singapore là vay từ dân cư của quốc đảo này bằng 
chính đồng nội tệ với mức lãi suất rất thấp nên nợ 
công không chịu tác động rủi ro tỷ giá hay mất khả 
năng chi trả. Singapore cũng là quốc gia hiếm hoi 
của Châu á được đánh giá tín nhiệm ở mức cao 
nhất AAA (cùng với nền kinh tế Hồng Kông).
So sánh với các quốc gia đang trong giai đoạn 
phát triển, nợ công/GDP của họ hầu hết thấp hơn 
mức 40%, các quốc gia này hầu hết có mức đánh 
giá tín nhiệm dao động từ A- đến AA+, trong khi 
mức tín nhiệm của Chính phủ Việt Nam hiện ở 
mức BB-.
Điều này có nghĩa Việt Nam phải chi trả lãi cao 
hơn so với các quốc gia phát triển tương đương 
khi đi vay nợ và nợ phải trả hàng năm lớn hơn 
nhiều so với các quốc gia khác (vì quy mô nợ 
lớn hơn, mức lãi suất TPCP cao hơn). Kết quả là, 
nguồn thu từ thuế sẽ phải dành nhiều hơn cho trả 
nợ, giảm tỷ lệ tiền dành cho đầu tư phát triển (đầu 
tư cho giáo dục, y tế). Chi thường xuyên và chi trả 
nợ tăng nhanh khiến dư địa chi đầu tư phát triển 
bị hạn chế, tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong cơ 
cấu chi vẫn ở mức thấp và giảm qua các năm (tỷ 
trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN 
giảm từ 26,5% năm 2011 xuống còn 20% năm 
2016. Bình quân giai đoạn 2011-2015 là 24,3%). 
Đây chính là nguyên nhân khiến tăng trưởng kinh 
tế của Việt Nam khó bền vững, chưa tính đến hiệu 
quả đầu tư và các vấn đề về tham nhũng, thể chế 
yếu kém.
12
Kieåm tOAÙN Nôï cOâNg - NAâNg cAO hieäu quAû quAûN lyÙ vAø söû duïNg cAÙc KhOAûN Nôï cOâNg
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 117 - tháng 7/2017
f) Nợ ngoại tệ chiếm tỷ trọng lớn trong nợ công, 
điều này khiến nền kinh tế sẽ khó giữ ổn định trước 
các biến động của thế giới và khu vực
Cơ cấu đồng tiền của danh mục nợ của Chính 
phủ tập trung vào một số đồng tiền chính bao gồm: 
đồng Việt Nam với tỷ trọng 55%; USD chiếm tỷ 
trọng 16%; Yên Nhật chiếm tỷ trọng 13% và Euro 
chiếm tỷ trọng khoảng 7%, còn lại là các đồng tiền 
khác.[9].
Quốc gia chủ nợ ODA lớn nhất của Việt Nam là 
Nhật Bản. Mặc dù Việt Nam được vay vốn ODA từ 
Nhật Bản với mức lãi suất cực thấp nhưng lại phải 
vay bằng đồng Yên (JPY). Đồng JPY liên tục tăng 
giá trong khi đồng VND mất giá, điều này khiến 
gánh nặng trả nợ ODA cho Nhật Bản là lớn, chi phí 
vay vốn ODA thực tế rất cao.
Như vậy, các biến động kinh tế Mỹ, các nền kinh 
tế lớn, động thái lãi suất của FED hoặc đồng USD 
tăng giá sẽ tác động mạnh lên áp lực trả nợ công 
hàng năm của Việt Nam. Nền kinh tế khó giữ ổn 
định trước các biến động kinh tế khu vực và thế giới.
g) Nợ ngoại tệ chiếm tỷ trọng lớn trong nợ công 
của Việt Nam
Trong thời gian tới, Việt Nam sẽ khó tiếp cận 
hơn với ODA, Việt Nam chỉ có thể phát hành 
TPCP với mức lãi suất cao để có tiền đảo nợ và bù 
đắp bội chi. Việt Nam hiện đã trở thành quốc gia có 
thu nhập trung bình, nguồn vốn vay ưu đãi viện trợ 
phát triển ODA đang giảm dần.
Theo kế hoạch, tháng 7/2017, World Bank sẽ 
chấm dứt cho Việt Nam vay ODA. Đến 2019, Ngân 
hàng Phát triển châu á (ADB), các nhà tài trợ song 
phương cũng không còn dành ưu đãi ODA cho 
Việt Nam.
Điều này có nghĩa, để có tiền đảo nợ và bù đắp 
bội chi, Việt Nam buộc phải phát hành trái phiếu 
trong nước và quốc tế với mức lãi suất cao do tín 
nhiệm Chính phủ ở mức quá thấp (BB-). Không 
chỉ rủi ro nợ công tăng mà tăng trưởng sẽ tiếp tục 
chịu tác động tiêu cực hơn.
Một số nền kinh tế quy mô nợ công lớn nhưng 
rủi ro thấp do tín nhiệm Chính phủ cao, lãi suất 
thấp, vay bằng đồng nội tệ và chủ yếu là vay nợ từ 
người dân trong nước. Bản thân các quốc gia này 
cũng là chủ nợ lớn của thế giới.
h) Quản lý nợ công còn phân tán, thiếu cơ chế 
phối hợp
Hệ lụy của việc này là công tác tổng hợp báo 
cáo, quyết toán, thống kê số liệu nợ công chưa kịp 
thời, đầy đủ, chính xác theo quy định dẫn đến việc 
Bộ Tài chính tổng hợp nợ công có thể chưa đầy đủ 
các khoản nợ Chính phủ, chính quyền địa phương. 
Đặc biệt việc kiểm toán để xác định trách nhiệm 
vay, trả nợ, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, bố 
trí vốn đối ứng gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc.
3.2. Xác định mức an toàn nợ công
Hiện vẫn chưa có bộ tiêu chuẩn chung về 
ngưỡng an toàn nợ công mà có thể áp dụng đối với 
tất cả các quốc gia. Việc các chỉ tiêu nợ công của 
từng nước cần được xác định trên cơ sở các yếu tố 
như tình hình kinh tế vĩ mô, khả năng trả nợ, hiệu 
quả sử dụng nguồn vốn Để hỗ trợ cho các nước 
trong quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp luật 
về nợ công, nhất là ở các nước đang phát triển, các 
tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân 
hàng Thế giới cũng đã xây dựng và công bố một số 
chỉ dẫn cơ bản về quản lý nợ công, song những chỉ 
dẫn này cũng chỉ dừng ở mức tham khảo.
Theo thông lệ quốc tế, ngưỡng nợ công tối ưu 
(nhằm đảm bảo nợ công là động lực giúp tăng 
trưởng kinh tế) thông thường cho các nước phát 
triển là 90%, các nước đang phát triển có nền tảng 
tốt là 60% và có nền tảng kém là 30 - 40%. Vì vậy, 
mức ngưỡng nợ công/GDP được Quốc hội đề ra 
65% là phù hợp với thông lệ quốc tế; và việc vượt 
ngưỡng tối ưu có thể tiềm ẩn rủi ro.
Nếu chỉ số nợ công/GDP của một quốc gia thể 
hiện quy mô nợ công so với quy mô của nền kinh 
tế thì chỉ số nợ công trên bình quân đầu người thể 
hiện trung bình mỗi người dân của quốc gia này 
đang gánh bao nhiêu nợ.
Để đánh giá mức độ bền vững nợ công cũng 
như các rủi ro liên quan, bên cạnh quy mô nợ công 
trên GDP, cần phải sử dụng các chỉ tiêu khác như 
nghĩa vụ trả nợ hàng năm so với GDP và thu ngân 
sách; chi trả lãi vay so với chi thường xuyên; tỷ lệ 
trả lãi vay so với dư nợ; tỷ lệ giữa vay mới so với số 
trả nợ cũ; nghĩa vụ nợ dự phòng so với thu ngân 
sách. Hiện vẫn chưa có bộ tiêu chuẩn chung về 
ngưỡng an toàn nợ công mà có thể áp dụng đối với 
tất cả các quốc gia. Các chỉ tiêu nợ công của từng 
13NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 117 - tháng 7/2017
nước cần được xác định trên cơ sở các yếu tố như 
tình hình kinh tế vĩ mô, khả năng trả nợ, hiệu quả 
sử dụng nguồn vốn và tính toán các rủi ro được 
đề cập ở trên để cân nhắc mức an toàn nợ công 
phù hợp.
Kinh nghiệm của các nước cũng đã cho thấy, 
quản lý nợ công hiệu quả, an toàn không chỉ giới hạn 
ở việc duy trì mức nợ công trong phạm vi các chỉ số 
(các ngưỡng) nợ đề ra. Điều quan trọng là phải đánh 
giá được mức độ rủi ro liên quan đến danh mục nợ 
công để chủ động có biện pháp đối phó thích hợp, 
có thể là rủi ro tỷ giá hoặc lãi suất (rủi ro thị trường) 
hay rủi ro về kỳ hạn, rủi ro thanh khoản, rủi ro tái tài 
trợ nợ. Các cuộc khủng hoảng tài chính gần đây cho 
thấy yếu tố rủi ro kỳ hạn là rất quan trọng đối với 
các nước đang phát triển. Các quốc gia có cơ cấu về 
thời hạn vay không phù hợp, nếu khi gặp biến động 
sẽ không thể quay vòng nợ, do đó rất dễ rơi vào vòng 
xoáy của khủng hoảng nợ.
4. Các kiến nghị và đề xuất
Để quản lý và sử dụng hiệu quả và đảm bảo an 
toàn nợ công, chúng tôi có các kiến nghị sau đây:
Thứ nhất, cần xác định rõ phạm vi nợ công 
và quản lý nợ công phù hợp với thông lệ quốc tế. 
Chúng tôi kiến nghị nên cần đưa nợ của DNNN, 
nợ NHNN, nợ của tổ chức bảo hiểm xã hội và 
ASXH vào danh mục nợ công.[1]
Thứ hai, cần xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, chức 
năng của các cơ quan quản lý nợ công; đồng thời 
đảm bảo cơ chế phối hợp trong quản lý nợ công 
linh hoạt và hiệu quả. Nên tập trung các chức năng 
quản lý nợ công vào một đơn vị, tổ chức đầu mối 
nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình và đối với 
nước ta nên là Bộ Tài chính.
Thứ ba, quản lý trần nợ và ngưỡng nợ chỉ mới là 
điều kiện cần để kiểm soát được an toàn nợ công. 
Cần có thêm các chỉ tiêu chất lượng nợ công, vấn 
đề then chốt nhất trong quản lý an toàn nợ công là 
quản lý chặt chẽ nợ vay nước ngoài và các rủi ro. Tỷ 
lệ nợ công vay nước ngoài cao thì nguy cơ mất khả 
năng thanh toán và mất chủ quyền tài chính quốc 
gia càng cao.
Thứ tư, cần quản lý và giám sát rủi ro thông qua 
các chỉ số giám sát nợ công theo chuẩn mực quốc 
tế; quản lý mục đích và hiệu quả sử dụng nợ công, 
trong đó chỉ được sử dụng nợ công vào các mục 
đích của chính sách công và lĩnh vực tài chính công 
thực sự cần thiết và có hiệu quả;
Thứ năm, tăng cường công khai, minh bạch 
thông tin về nợ công định kỳ hàng tháng, hàng 
năm, quy định rõ trách nhiệm của người công 
bố thông tin. Tăng cường hoạt động giám sát của 
Quốc hội, Hội đồng nhân dân, tăng cường hoạt 
động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước để kiểm 
tra, đánh giá nợ công và quản lý nợ công cả về mức 
độ tin cậy, cả về tính tuân thủ, tính kinh tế, tính 
hiệu quả của việc vay, quản lý nợ vay, chi phí vay và 
trả nợ tiền vay.
Thứ sáu, thực hiện đồng bộ, hiệu quả chính sách 
tiền tệ, chính sách tài khóa, kiềm chế lạm phát, ổn 
định kinh tế vĩ mô, bố trí hợp lý quan hệ tích lũy 
và tiêu dùng, đảm bảo quy mô đầu tư xã hội đạt 32 
- 34% GDP, bội chi NSNN dưới 4% GDP tạo cơ sở 
tăng trưởng kinh tế ở mức cao hơn hiện nay. Nâng 
cao kỷ luật kỷ cương quản lý và sử dụng ngân sách 
nhà nước.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Nguyễn Đình Hòa: (Chủ nhiệm) Đề tài 
NCKH Cấp bộ 2011,UBTC-NS QH Giám 
sát và kiểm toán nợ công ở Việt Nam - Thực 
trạng và giải pháp.
2. Nguyễn Đình Hòa: Khủng hoảng nợ công tại 
châu Âu và bài học cho Việt Nam. Tạp chí 
Khoa học Số 2 tháng 2 năm 2013.
3.  Nhật Bản có tỷ lệ nợ công 
cao nhất thế giới.19.7.2017.
4 . h t t p : / / v n e c o n o m y. v n / t h e . . . / t h e -
g i o i - d a n g - n o - n h i e u - c h u a - t u n g -
thay-20170629123648394.
5. https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/
manual -IMF (2001). Government finance 
statistics manual 2001.
6. https://www.economist.com/
7.  30/5/2017
8. Luật Quản lý nợ công 2009
9. 
tttc/r/o/ttsk/ttsk_chitiet?dDocName
10.