Gợi mở về cơ chế giám sát quyền hành pháp bằng quyền tư pháp

6 Tạp chí Khoa học Viện Đại học Mở Hà Nội 52 (02/2019) 6-11 
GỢI MỞ VỀ CƠ CHẾ GIÁM SÁT QUYỀN HÀNH PHÁP 
BẰNG QUYỀN TƯ PHÁP 
Phạm Hồng Phong*2 
Ngày tòa soạn nhận được bài báo: 6/8/2018 
Ngày nhận kết quả phản biện đánh giá: 4/2/2019 
Ngày bài báo được duyệt đăng: 25/2/2019 
Tóm tắt: Hành pháp và Tư pháp là hai nhánh quyền cơ bản trong cơ cấu quyền lực Nhà 
nước. Ở Việt Nam, quyền hành pháp do các cơ quan hành chính nhà nước thực thi nhằm thực 
hiện chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội bằng pháp luật mà chính phủ là cơ quan 
đứng đầu. Hiện nay, nước ta mới chỉ có các văn bản quy định về việc thực thi quyền giám sát 
của Quốc hội đối với Chính phủ với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất thực thi quyền giám 
sát tối cao đối với bộ máy nhà nước. Điều đó gây ra nhiều bất cập trong thực tế. Do đó, việc 
kiểm soát quyền hành pháp cần có cơ chế hiệu quả hơn, trong đó có giám sát bằng quyền tư 
pháp. 
Từ khóa: hành pháp, tư pháp, cơ chế giám sát hành pháp. 
Hành pháp và Tư pháp là hai quyền 
cơ bản trong cơ cấu quyền lực Nhà nước. 
Quyền hành pháp do các cơ quan hành 
chính nhà nước thực thi nhằm thực hiện 
chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã 
hội bằng pháp luật. Chính phủ là cơ quan 
đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp được 
giao giữ quyền hành pháp và là cơ quan 
hành chính nhà nước cao nhất. Quyền hành 
pháp bao gồm hai nội dung cơ bản đó là 
quyền lập quy và quyền hành chính. Thực 
hiện quyền lập quy, Chính phủ ban hành các 
văn bản quy phạm pháp luật dưới luật nhằm 
cụ thể hóa các đạo luật của cơ quan lập pháp 
và triển khai thực hiện trong đời sống xã 
hội. Thực hiện quyền hành chính, Chính 
* Phó Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao tại TP Hồ Chí Minh 
phủ thống nhất quản lý mọi mặt của đời 
sống xã hội. 
Quyền hành pháp có một vị thế đặc 
biệt quan trọng trong đời sống xã hội nói 
chung và trong cơ cấu quyền lực của bộ máy 
Nhà nước nói riêng. Có thể nói, quyền hành 
pháp là bộ mặt của chính thể, là thước đo 
phản ánh mối quan hệ giữa Nhà nước và 
công dân, và là hình ảnh quốc gia trên 
trường quốc tế. Sở dĩ quyền hành pháp có vị 
thế cao như vậy bởi nó mang trong mình sứ 
mệnh, chức năng, nhiệm vụ có tính chất đặc 
biệt quan trọng mà không cơ quan nào có 
thể có được. 
Hành pháp là cơ quan thực thi chính 
sách, pháp luật thống nhất trên phạm vi 
quốc gia. Mọi chính sách, đạo luật do cơ 
Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 7 
quan lập pháp ban hành đều thông qua sự 
triển khai thực hiện của cơ quan hành pháp 
để phát huy hiệu lực, hiệu quả trong đời 
sống xã hội. Bên cạnh đó, bằng việc thực 
hiện quyền lập quy của mình, cơ quan hành 
pháp có thể tác động nhằm thúc đẩy hoặc 
làm hạn chế khả năng phát huy tác dụng của 
một đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành. 
Chính sách, pháp luật do cơ quan lập pháp 
ban hành dù có tốt mà cơ quan hành pháp 
thực thi không tốt cũng không mang lại hiệu 
quả tích cực trong đời sống xã hội. Không 
những vậy, thực tế quản lý nhà nước cho 
thấy, cơ quan hành pháp còn có khả năng 
lập và trình các dự án Luật. 
Trong hệ thống cơ quan quyền lực 
nhà nước, cơ quan hành pháp sử dụng quyền 
lực nhà nước tác động một cách trực tiếp 
đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, tác 
động đến mọi đối tượng bị quản lý một cách 
thường xuyên, liên tục và bằng pháp luật. 
Điều này cho thấy ưu thế vượt trội của 
quyền hành pháp so với các cơ quan quyền 
lực nhà nước khác, theo đó, quyền lập pháp 
có tác động gián tiếp đến đời sống xã hội, 
các cá nhân, tổ chức trong đời sống xã hội, 
quyền tư pháp đóng vai trò như trung gian 
thực hiện chức năng phân xử. 
Trong quá trình thực hiện chức năng 
quản lý nhà nước, cơ quan hành pháp thiết 
lập mối quan hệ hành chính với các đối 
tượng quản lý là các cá nhân, tổ chức trong 
xã hội. Tính chất đặc thù của mối quan hệ 
hành chính đó là mệnh lệnh - phục tùng. 
Theo đó, cơ quan hành chính thực hiện chức 
năng quản lý Nhà nước bằng các mệnh lệnh 
hành chính và đối tượng bị quản lý bắt buộc 
phải phục tùng dù muốn hay không và cho 
dù mệnh lệnh đó có thể trái pháp luật. 
Cũng trong quá trình thực hiện quyền 
hành pháp của mình, chỉ có cơ quan hành 
pháp mới được sử dụng sức mạnh cưỡng 
chế của quyền lực Nhà nước. Các cơ quan 
khác không có được quyền này. Bên cạnh 
đó, hành pháp cũng nắm trong tay mình 
toàn bộ lực lượng cưỡng chế mạnh nhất của 
quốc gia, điều này góp phần làm cho hành 
pháp chiếm lợi thế không chỉ trong phạm vi 
thực thi quyền lực của mình với người dân 
mà còn có lợi thế trong mối tương quan 
quyền lực với các cơ quan khác. Cơ quan 
hành pháp cũng nắm trong tay mọi nguồn 
lực xã hội, điều phối các nguồn lực đó trong 
quá trình thực thi quyền hành pháp. 
Với những ưu thế đó, quyền hành 
pháp có xu hướng “bành trướng” quyền lực 
trong tương quan với các cơ quan quyền lực 
khác trong bộ máy Nhà nước. Tuy nhiên, 
những ưu thế đó cũng có thể dẫn đến sự lạm 
quyền của cơ quan hành pháp trong quá 
trình thực thi quyền lực của mình, xâm 
phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của các 
cá nhân, tổ chức trong xã hội. Do đó, kiểm 
soát quyền hành pháp, chống lạm quyền, 
duy trì thế cân bằng giữa quyền hành pháp, 
lập pháp, tư pháp trong cơ chế kiểm soát 
quyền lực là một nhu cầu khách quan và hết 
sức cần thiết của mọi thể chế. Trong quá 
trình nghiên cứu hoàn thiện thể chế nhà 
nước hướng tới xây dựng một Nhà nước dân 
chủ, bảo vệ người dân, chống lại sự lạm 
quyền, các học giả đã cho ra đời học thuyết 
tam quyền phân lập với nội dung cốt lõi là 
cơ chế kiềm chế và đối trọng lẫn nhau giữa 
các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp 
trong bộ máy nhà nước. Đây cũng là tiêu chí 
quan trọng nhất của học thuyết về Nhà nước 
pháp quyền tư sản. 
Ở Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của 
Đảng Cộng sản, những năm gần đây các nhà 
chính trị, các học giả đã quan tâm nghiên 
cứu nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát 
8 Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 
quyền lực, đặc biệt tập trung vào việc kiểm 
soát quyền hành pháp. Có rất nhiều công 
trình khoa học nghiên cứu về cơ chế giám 
sát đối với hoạt động của chính phủ với tư 
cách là cơ quan thực thi quyền hành pháp. 
Tuy nhiên, các công trình đó mới tập trung 
nghiên cứu các cơ chế giám sát của cơ quan 
lập pháp với tư cách là cơ quan quyền lực 
cao nhất thực hiện quyền giám sát tối cao 
đối với bộ máy nhà nước nói chung và cơ 
quan hành pháp nói riêng. Ngoài ra cũng có 
những công trình nghiên cứu về cơ chế giám 
sát của các cơ quan, tổ chức đoàn thể trong 
hệ thống chính trị với cơ quan hành pháp; 
nghiên cứu về vai trò và cơ chế giám sát của 
người dân với tư cách là chủ thể của quyền 
lực đối với cơ quan hành pháp. 
Ở góc độ Cương lĩnh chính trị, lần đầu 
tiên, trong văn kiện quan trọng nhất của 
Đảng, vấn đề kiểm soát quyền lực chính 
thức được Đảng đặt ra để nghiên cứu áp 
dụng. 
Ở góc độ Luật học, mới chỉ có các văn 
bản quy định về việc thực thi quyền giám 
sát của Quốc hội đối với Chính phủ với tư 
cách là cơ quan quyền lực cao nhất thực thi 
quyền giám sát tối cao đối với cơ quan hành 
pháp. Cụ thể, Hiến pháp, Luật Tổ chức 
Quốc hội năm 2001 và Luật Hoạt động giám 
sát của Quốc hội năm 2003 quy định việc 
thực hiện hoạt động giám sát của Quốc hội 
đối với Chính phủ như sau: 
- Xem xét báo cáo công tác Chính phủ; 
- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật 
của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ 
có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, 
nghị quyết của Quốc hội; 
- Xem xét việc trả lời chất vấn của Thủ 
tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các 
thành viên khác của Chính phủ; 
- Thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra 
một vấn đề nhất định và xem xét báo 
cáo kết quả điều tra của Uỷ ban. 
Căn cứ vào kết quả giám sát, Quốc 
hội có các quyền sau đây: 
Thứ nhất, yêu cầu Chính phủ, Thủ 
tướng Chính phủ ban hành văn bản hướng 
dẫn thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của 
Quốc hội; 
Thứ hai, bãi bỏ một phần hoặc toàn 
bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chính 
phủ, Thủ tướng Chính phủ trái Hiến pháp, 
luật, nghị quyết của Quốc hội; 
Thứ ba, ban hành nghị quyết về việc 
trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị 
chất vấn khi xét thấy cần thiết; 
Thứ tư, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ 
tướng Chính phủ, phê chuẩn việc miễn 
nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính 
phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của 
Chính phủ. 
Thực hiện các quy định của Hiến 
pháp và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 
và Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội 
năm 2003, trong thời gian gần đây hoạt 
động giám sát của Quốc hội đối với Chính 
phủ đã được tăng cường. Hoạt động chất 
vấn Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các 
thành viên khác của Chính phủ đã đi vào nề 
nếp và được các cử tri quan tâm. Phương 
thức chất vấn tại các phiên họp của Uỷ ban 
Thường vụ Quốc hội ngày càng được sử 
dụng phổ biến. Uỷ ban thường vụ Quốc hội 
và các Uỷ ban của Quốc hội đã tiến hành 
giám sát theo chương trình giám sát ngày 
một thường xuyên hơn. 
Tuy nhiên, có thể thấy hoạt động 
giám sát của Quốc hội dù đã được tăng 
cường nhưng hiệu quả còn thấp: Chưa sử 
dụng phương thức Ủy ban lâm thời; 
ít/không ban hành nghị quyết về trả lời chất 
Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 9 
vấn; không quy được trách nhiệm của nhà 
chức trách; không bãi nhiễm được những 
người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm 
pháp luật. 
Vấn đề đặt ra hiện nay trong kiểm soát 
quyền hành pháp là: Quy định Chính phủ 
chịu trách nhiệm trước Quốc hội và chịu sự 
giám sát của Quốc hội, nhưng nếu Chính 
phủ vi phạm Hiến pháp, vi phạm luật như 
ban hành nghị định trái Hiến pháp, trái luật 
hoặc có các hành vi vi phạm Hiến pháp thì 
chế độ chịu trách nhiệm như thế nào, cả 
Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể hay Thủ 
tướng Chính phủ với tư cách là người đứng 
đầu Chính phủ phải chịu trách nhiệm. Nếu 
là trách nhiệm tập thể như hiện nay thì chỉ 
là hình thức, thực chất không chịu trách 
nhiệm gì. 
Riêng việc nghiên cứu cơ chế giám 
sát, kiểm soát quyền hành pháp trong mối 
tương quan với quyền tư pháp chưa được 
quan tâm nghiên cứu. Bản văn Hiến pháp 
2013 nói riêng và các bản văn Hiến pháp 
khác nói chung, việc thiết kế mối quan hệ 
giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp hết 
sức mờ nhạt. Đây có thể coi là một khoảng 
trống về mặt lý luận và thực tế rất cần được 
các học giả, các chính trị gia quan tâm 
nghiên cứu bổ khuyết kịp thời. 
Xét về chức năng và thẩm quyền, 
quyền tư pháp có chức năng xét xử. Thực 
hiện chức năng này, cơ quan tư pháp xét xử 
các hành vi vi hiến, các hành vi vi phạm 
pháp luật của các cá nhân, tổ chức; phân 
định các tranh chấp về thẩm quyền giữa các 
cơ quan thuộc hệ thống các cơ quan quyền 
lực. 
Ở góc độ thể chế, quyền tư pháp là 
một quyền trong cơ cấu quyền lực Nhà 
nước, là một thiết chế quan trọng trong cơ 
chế kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau giữa các 
cơ quan trong hệ thống quyền lực Nhà nước. 
Ở góc độ này, quyền tư pháp mặc nhiên có 
chức năng giám sát nhằm kiềm chế quyền 
hành pháp, duy trì thế cân bằng giữa quyền 
hành pháp, lập pháp trong quá trình vận 
hành quyền lực Nhà nước. 
Ở Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp 
trong mối tương quan với quyền hành pháp 
mới chỉ dừng lại ở mức độ thực hiện chức 
năng xét xử một số đối tượng cụ thể trong 
hệ thống của cơ quan hành pháp. Cụ thể, xét 
xử các vụ án hành chính bao gồm việc xét 
xử văn bản hành chính cá biệt, xét xử các 
hành vi hành chính của cơ quan hành pháp. 
Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ xét xử 
đó, cơ quan tư pháp có quyền đưa ra các 
khuyến nghị nhằm khắc phục những hạn 
chế trong công tác quản lý của cơ quan hành 
pháp. Xét xử một số hành vi vi hiến của các 
cá nhân đã được cụ thể hóa trong Luật hình 
sự. Như vậy, việc xét xử các hành vi vi hiến 
của cơ quan hành pháp, của các cá nhân 
trong cơ quan hành pháp không thuộc phạm 
vi điều chỉnh của Luật hình sự hiện đang bị 
bỏ ngỏ. 
Tương tự như vậy, hoạt động xét xử 
các văn bản lập quy của cơ quan hành pháp 
có dấu hiệu trái luật, có dấu hiệu vi hiến 
cũng chưa được xét xử bởi bất kỳ cơ quan 
nào. Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, việc 
giám sát các văn bản pháp quy được thực 
hiện bởi Quốc hội - cơ quan quyền lực tối 
cao ở Việt Nam. Việc giao cho Quốc hội 
thực thi quyền này là không hiệu quả bởi, ở 
Việt Nam các đại biểu không hoạt động 
chuyên trách, thường xuyên trong khi đó, 
các văn bản pháp quy do cơ quan hành pháp 
lại ban hành hàng ngày cho kịp phục vụ nhu 
cầu quản lý các mặt của đời sống xã hội. 
Cao hơn nữa, việc phân định các tranh 
chấp về thẩm quyền có tính chất hiến định 
10 Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion
giữa các cơ quan trong hệ thống cơ quan 
thuộc bộ máy nhà nước cũng chưa được 
thực hiện bằng quyền tư pháp. Việc phân 
định tranh chấp thẩm quyền ở đây không chỉ 
hiểu là việc cơ quan có thẩm quyền tư pháp 
thực hiện việc phân định tranh chấp theo 
trình tự thủ tục tố tụng nhất định mà còn có 
ý nghĩa đặc biệt quan trong trong việc thiết 
kế, bố trí hệ thống các cơ quan chuyên môn. 
Nếu việc này được thực hiện và kiểm soát 
tốt sẽ làm cho bộ máy hành pháp nói riêng 
và bộ máy Nhà nước nói chung được thiết 
kế đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp nhưng 
đặc biệt nhất là tránh được tình trạng chồng 
chéo về mặt thẩm quyền. Điều này, thời 
gian qua, ở Việt Nam không được quan tâm 
nghiên cứu cả góc độ lý luận, lẫn thực tiễn 
cả trên phương diện Luật học lẫn trên 
phương diện khoa học hành chính trong tổ 
chức bộ máy nhà nước. Đây chính là 
nguyên nhân của thực trạng nhiều văn bản 
quản lý Nhà nước chồng chéo, mâu thuẫn 
với nhau trong thời gian vừa qua. Đây cũng 
là nguyên nhân của việc mâu thuẫn, chồng 
chéo về mặt thẩm quyền của các cơ quan 
trong bộ máy Nhà nước dẫn đến việc tùy 
tiện trong việc xây dựng bộ máy, bố trí nhân 
sự. Có thể nói việc giám sát quyền hành 
pháp chưa mang lại hiệu quả cao như mong 
đợi của các nhà hoạch định chính sách và 
của Đảng. 
Ngoài việc, lấy hạt nhân là học thuyết phân 
quyền bằng cơ chế kiểm soát, đối trọng, 
trong quá trình tìm kiếm một mô hình Nhà 
nước ưu việt, các học giả còn xác lập cơ chế 
Bảo hiến như là một thành tố quan trọng của 
Nhà nước pháp quyền. Theo đó, dù là dùng 
cơ chế nào đi chăng nữa thì việc phải có một 
cơ quan tài phán Hiến pháp là một điều bắt 
buộc. Cơ quan đó, dù có được thiết kế trong 
hệ thống cơ quan tư pháp với tư cách là Tòa 
án Hiến pháp hay được thiết kế trong hệ 
thống cơ quan lập pháp với tư cách là Hội 
đồng Bảo Hiến thì cũng là cơ quan nhằm 
cùng với cơ quan tư pháp hoàn thiện việc 
xét xử các hành vi vi hiến, giải quyết các 
tranh chấp khác về thẩm quyền hiến định 
trong bộ máy Nhà nước. Ở Việt Nam, trong 
quá trình xây dựng Hiến pháp 2013, cơ chế 
Bảo Hiến đã được nghiên cứu hướng tới 
việc quy định trong Hiến pháp, tuy nhiên vì 
nhiều lý do khác nhau, cơ chế Bảo hiến chưa 
được ghi nhận trong Hiến pháp 2013 và cần 
thời gian nghiên cứu thêm cho phù hợp với 
thực tế xây dựng Nhà nước pháp quyền xã 
hội chủ nghĩa Việt Nam. Nếu cơ chế Bảo 
hiến được nghiên cứu và ghi nhận, những 
hạn chế này có thể được khắc phục. Tuy 
nhiên, trong khi cơ chế Bảo hiến chưa được 
nghiên cứu và hoàn thiện, các nhà khoa học, 
các nhà hoạch định chính sách cũng có thể 
chọn một giải pháp phù hợp với tình hình 
hiện nay, đó là có thể tăng thẩm quyền của 
cơ quan tư pháp trong việc xét xử các văn 
bản lập quy của cơ quan hành pháp./. 
Tài liệu tham khảo: 
1. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện 
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. 
Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016. 
2. Đảng Cộng sản Việt Nam, Cương 
lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ 
lên Chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 
2011) 
3. Trần Anh Tuấn: “Một số ý kiến về 
hoàn thiện chế định Chính phủ trong sửa đổi 
Hiến pháp 1992”, Kỷ yếu Hội thảo về chế định 
Chính phủ và chính quyền địa phương trong 
Hiến pháp, Hà Nội, ngày 8-3-2013 
4. Hiến pháp - Những vấn đề lý luận và 
thực tiễn, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2011. 
Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 11 
5. Xã hội dân sự ở châu Âu, Nxb. Pháp lý 
phổ thông, Hà Nội, 1998. 
Địa chỉ tác giả: Tòa án nhân dân cấp cao 
TPHCM, ĐT: 0912715838 
Email: phamphongtahg@gmai.com