Đổi mới tư duy trong xây dựng pháp luật

ĐỔI MỚI TƯ DUY TRONG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT
Tóm tắt: 
Sau hơn 30 năm đổi mới, chúng ta đã tạo dựng được một hệ thống 
pháp luật tương đối hoàn chỉnh, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu 
cầu quản lý và phát triển xã hội. Tuy vậy, hệ thống pháp luật Việt 
Nam hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém cả về hình thức, nội 
dung đến quy trình làm luật; tư duy làm luật còn mang nặng yếu 
tố quản lý, chưa hoàn toàn hướng đến mục tiêu kiến tạo phát triển; 
tư tưởng, quan điểm trong xây dựng pháp luật còn mang tính chắp 
vá, lẫn lộn giữa nhiều trường phái, hệ, họ, cũ, mới, thiếu một chủ 
thuyết rõ ràng. Vì vậy, đã đến lúc chúng ta cần phải đổi mới tư duy 
làm luật để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật 
tiến bộ, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, phù hợp với xu 
thế của thời đại. 
Đinh Dũng Sỹ*
* PGS. TS. Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ
Abstract 
After more than 30 years of innovation, a relatively comprehensive 
legal system has been created, which better adapts the requirements 
of social management and developments. However, the current legal 
system of Vietnam still has several limitations and shortcomings 
in aspects of modality, contents and the law-making process; 
thoughts of law making are closely with administration aproach, 
not entirely towards the targets of tectonic development; ideology, 
viewpoints in law making are still piecemeal, confused among 
different directions, generations, categories, old - new concepts, 
lack of a clear theory. Therefore, it is the time for us to renew 
our thinking of law making to continue to develop and improve 
a progressive legal system that meets the country's development 
requirements, in line with the trend of the existing times.
Thông tin bài viết:
Từ khóa: tư duy làm luật; đổi mới tư 
duy làm luật; quy trình lập pháp; đổi 
mới quy trình lập pháp; hệ thống pháp 
luật; xây dựng pháp luật.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài : 19/12/2018
Biên tập : 05/01/2019
Duyệt bài : 21/01/2019
Article Infomation:
Keywords: thinking of law making; 
innovation of thinking of law making; 
legislation process; innovation of 
legislation process; legal system; 
development of laws
Article History:
Received : 19 Dec. 2018
Edited : 05 Jan. 2019
Approved : 21 Jan. 2019
Có thể nói, tư duy xây dựng pháp luật (XDPL) của hơn 30 năm đổi mới vừa qua là quá trình chuyển đổi từ tư duy quản lý nhà nước (QLNN) bằng mệnh lệnh hành chính sang tư duy quản lý bằng 
pháp luật và theo pháp luật, là bước đầu xây 
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
3Số 2+3(378+379) T1/2019
dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam. Cũng 
chính vì thế, chúng tôi cho rằng, hệ thống 
pháp luật Việt Nam trong ba thập kỷ qua có 
thể coi là một hệ thống pháp luật mang nặng 
dấu ấn chuyển đổi. Vì vậy, nét đặc trưng 
trong tư duy làm luật ở Việt Nam là một tư 
duy chuyển đổi, là sự đan xen giữa cái cũ và 
cái mới, giữa lạc hậu và tiến bộ, giữa kìm 
hãm và phát triển, giữa quá khứ và tương 
lai, mặc dù xu hướng chính luôn luôn là đổi 
mới, tiến bộ và ngày càng phù hợp hơn với 
xu thế phát triển của thời đại.
Vậy tư duy trong XDPL của hơn 30 
năm qua có còn phù hợp với điều kiện mới 
của đất nước, với xu thế phát triển của thời 
đại hay cần phải được đổi mới? Xét trên 
khía cạnh nhận thức, để trả lời được câu hỏi 
này chúng ta phải xuất phát từ chính thực 
trạng của hệ thống pháp luật Việt Nam cũng 
như từ chính quy trình làm luật ở Việt Nam 
hiện nay. 
Trong một thời kỳ dài hơn 30 năm 
qua, quy trình XDPL của nước ta có nhiều 
đổi mới, từ những quy định của văn bản 
dưới luật, chúng ta đã xây dựng được một 
đạo luật xác định rõ về hình thức, thẩm 
quyền ban hành và đặc biệt là về quy trình 
xây dựng và ban hành pháp luật - đó là sự ra 
đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm 
pháp luật (VBQPPL) năm 1998, sau đó là 
Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và mới 
đây nhất là Luật Ban hành VBQPPL năm 
2015. Tuy nhiên, mặc dù đạo luật này đã 
được sửa đổi và thậm chí mới được thay thế 
chưa lâu, nhưng quy trình làm luật theo quy 
định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 
còn nhiều vấn đề cần phải bàn. Còn nhiều 
điều bất hợp lý từ quy trình, thủ tục, hình 
thức văn bản đến thẩm quyền ban hành cũng 
như vai trò của các cơ quan nhà nước, các tổ 
chức và người dân trong việc tham gia vào 
quy trình làm luật. 
1. Có cần một chủ thuyết trong nghiên 
cứu khoa học pháp lý cũng như trong xây 
dựng pháp luật?
Có ý kiến cho rằng, trong nghiên cứu 
khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn 
XDPL ở Việt Nam hiện nay không có một 
chủ thuyết, một trường phái pháp luật nào 
thật sự rõ nét. Trong nghiên cứu pháp luật 
(khoa học pháp lý) chúng ta gần như đang 
đứng trước ngã ba đường của các trường 
phái khoa học luật học. Còn trong XDPL, 
chúng ta cũng không đi theo một trường 
phái, một mô hình hệ thống pháp luật nào. 
Thời kỳ trước đổi mới, khoa học pháp lý 
cũng như tư duy pháp luật của Việt Nam gần 
như hoàn toàn chịu sự ảnh hưởng của trường 
phái pháp luật Xô viết. Đó là một mô hình 
nặng về nghiên cứu lý thuyết, coi trọng tính 
hàn lâm mà thiếu tính thực tiễn. Cái thời mà 
trong nghiên cứu cũng như trong đào tạo 
chúng ta thường chỉ chú trọng đến các vấn 
đề lý luận pháp luật, đó là các ngành luật, 
là đối tượng, phạm vi điều chỉnh của từng 
ngành luật, là quan hệ pháp luật, là phương 
pháp, cơ chế điều chỉnh của mỗi ngành luật 
và đi sâu nghiên cứu các điều khoản của 
pháp luật thực định, ít ai đề cập đến thực 
tiễn pháp luật và ứng dụng pháp luật trong 
đời sống xã hội. 
Theo quan sát của chúng tôi, khi mô 
hình Xô viết sụp đổ, và sau đó là sự du nhập 
của các trường phái pháp luật mới đến từ 
các khu vực kinh tế thịnh vượng hơn, có 
bề dày xây dựng nhà nước pháp quyền lâu 
hơn thì nghiên cứu lý luận pháp lý của Việt 
Nam trong 30 năm qua có thể nói là gần như 
thiếu một chủ thuyết! Người ta có thể tìm 
thấy một vài nét chấm phá hay độc đáo trong 
nghiên cứu nhưng không tìm thấy một mô 
hình lý thuyết pháp luật nào thật sự rõ nét 
trong khoa học pháp lý. Có nhiều người vẫn 
hoài niệm và đi theo trường phái Xô viết cổ, 
vẫn là ngành luật, vẫn là đối tượng, phạm 
vi và phương pháp điều chỉnh và tư duy lý 
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
4 Số 2+3(378+379) T1/2019
thuyết. Nhưng cũng có những người thực tế 
hơn, họ tiếp cận hệ thống pháp luật, ngành 
luật, hay nói đúng hơn là lĩnh vực pháp luật 
theo trường phái của các nước phát triển mà 
ở đó, người ta ít quan tâm đến khía cạnh hàn 
lâm của pháp luật. Nói đúng hơn là nghiên 
cứu hàn lâm thì dành cho những nhà nghiên 
cứu chuyên sâu; trong đào tạo thì coi trọng 
tính ứng dụng, đào tạo luật trong những tình 
huống của thực tiễn và hướng về thực tiễn, 
còn trong XDPL thì coi trọng yếu tố thực 
tiễn và hiệu quả điều chỉnh của pháp luật 
trên cơ sở của lý thuyết bằng chứng.
Trong XDPL, cũng có thể nói rằng 
trong hơn ba thập kỷ qua, chúng ta cũng 
không đi theo một trường phái pháp luật nào 
thực sự rõ ràng. Đối với lĩnh vực hình sự và 
tổ chức bộ máy nhà nước, vẫn còn đó sự ảnh 
hưởng rất lớn của mô hình pháp luật thời 
Xô viết. Trong lĩnh vực pháp luật về dân 
sự và thương mại thì chịu ảnh hưởng nhiều 
của trường phái pháp luật châu Âu lục địa 
(civil law) của Pháp, Đức, Nhật, nhưng cũng 
phảng phất những hương vị của trường phái 
pháp luật Anh - Mỹ (common law). Thậm 
chí, trong một đạo luật được ban hành, cũng 
có sự pha trộn của các trường phái, các quan 
điểm pháp luật khác nhau. Vì lẽ đó mà các 
đạo luật, các VBQPPL thường có những nét 
đặc biệt mà nhiều người cho là đặc thù của 
Việt Nam, là sự vận dụng sáng tạo các kinh 
nghiệm quốc tế vào điều kiện, hoàn cảnh cụ 
thể của Việt Nam. Trở lại với ý kiến cho rằng, 
trong hơn ba thập kỷ đổi mới vừa qua, chúng 
ta chưa có một chủ thuyết rõ ràng, một mô 
hình lý thuyết được định hình và theo đuổi 
trong nghiên cứu khoa học pháp lý cũng như 
trong thực tiễn XDPL. Vậy chúng ta cần đi 
theo mô hình nào hay cần xây dựng một mô 
hình, một trường phái riêng cho chúng ta? 
Có lẽ đây là một câu hỏi quá lớn và quá sức 
trả lời đối với chúng tôi! Xin được để mở 
câu hỏi này cho các nhà nghiên cứu khoa 
học pháp lý bình và định.
2. Chuyển đổi từ tư duy quản lý sang tư 
duy kiến tạo phát triển
Hiện nay theo chúng tôi, vấn đề trước 
nhất trong đổi mới tư duy làm luật là cần 
chuyển đổi từ tư duy quản lý sang tư duy 
kiến tạo phát triển. Những năm gần đây, 
Chính phủ cũng như Thủ tướng có nói nhiều 
đến việc xây dựng một Chính phủ kiến tạo 
phát triển. Nội hàm của khái niệm “kiến tạo 
phát triển” là gì đã được nhiều chuyên gia 
phân tích, trao đổi. Ở đây, chúng tôi chỉ xin 
đề cập đến một nhân tố, một cấu thành mà 
chúng tôi cho là cơ bản nhất, cốt yếu nhất 
của khái niệm kiến tạo phát triển, đó là nhân 
tố pháp luật. Và trên thực tế, Chính phủ cũng 
lựa chọn và đặt công tác xây dựng và hoàn 
thiện thể chế, pháp luật làm trung tâm của 
việc xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển. 
Tất nhiên, đây là ở góc độ của Chính phủ, 
còn nếu nhìn nhận vấn đề toàn diện hơn thì 
cần nói là Nhà nước kiến tạo phát triển. Một 
nhà nước kiến tạo phát triển là nhà nước cần 
phải tạo lập cho được hai hệ thống hạ tầng 
thiết yếu: “hạ tầng mềm” - hệ thống thể chế, 
pháp luật; “hạ tầng cứng” - là hệ thống cơ sở 
vật chất nền tảng cho phát triển kinh tế - xã 
hội (hệ thống giao thông, sân bay, bến cảng, 
thông tin truyền thông, quy hoạch không 
gian phát triển, sử dụng nguồn lực). 
Ở góc độ tạo lập hạ tầng mềm, một 
nhà nước kiến tạo phát triển là một nhà nước 
pháp quyền, quản trị đất nước bằng pháp luật 
và theo pháp luật, bảo đảm các quyền con 
người và quyền công dân, hạn chế can thiệp 
hành chính vào đời sống xã hội. Nói cách 
khác, muốn xây dựng một nhà nước kiến tạo 
phát triển thì việc trước nhất và cơ bản nhất 
mà nhà nước cần làm là phải xây dựng được 
một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, đáp 
ứng yêu cầu phát triển của hiện tại cũng như 
phải phù hợp với xu thế phát triển của tương 
lai. Hệ thống pháp luật đó cần phải được xây 
dựng và hoàn thiện bằng một tư duy mới, 
đó là làm luật vì mục tiêu tạo dựng cho phát 
triển chứ không phải là để quản lý, giám sát 
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
5Số 2+3(378+379) T1/2019
theo nghĩa cai trị. Nói đúng hơn, làm luật 
không phải chỉ để quản lý, để bảo đảm an 
toàn xã hội một cách thuần túy và cứng nhắc 
theo kiểu tư duy cũ mà phải hướng đến việc 
tạo dựng một môi trường, một hành lang 
pháp lý an toàn, thuận lợi cho sự phát triển 
của xã hội. 
Trong những năm chiến tranh, do 
bị chi phối bởi điều kiện và hoàn cảnh 
nhất định, với những khẩu hiệu đã đi vào 
lịch sử như: “tất cả cho tiền tuyến”, “thóc 
không thiếu một cân, quân không thiếu một 
người”, Nhà nước quản lý đất nước, quản lý 
xã hội chủ yếu bằng biện pháp hành chính, 
hệ thống pháp luật phát triển ở trình độ thấp 
và chủ yếu nhằm mục tiêu quản lý, an toàn 
cho xã hội chứ chưa phải là tạo dựng cho 
phát triển. Trong hơn 30 năm đổi mới vừa 
qua, chúng ta đã không ngừng đổi mới tư 
duy làm luật, với mục tiêu xây dựng một hệ 
thống pháp luật định hướng cho phát triển, 
nhưng do ảnh hưởng của tư duy cũ, trong 
XDPL vẫn còn tồn tại đâu đó tư duy làm 
luật là để quản lý, là để bảo đảm sự an toàn, 
thậm chí là để bảo đảm sự kiểm soát chặt 
chẽ của Nhà nước hơn là tạo dựng một môi 
trường, một hành lang pháp lý thuận lợi cho 
phát triển. Đây là vấn đề không dễ xóa bỏ 
trong một sớm một chiều, nhất là trong cơ 
chế và quy trình làm luật hiện nay, ở cả giai 
đoạn đề xuất chính sách đến giai đoạn soạn 
thảo vẫn chủ yếu được thực hiện bởi các cơ 
quan quản lý lĩnh vực chuyên ngành. Thực 
tiễn cho thấy, đôi khi công tác XDPL bị chi 
phối khá nhiều bởi lợi ích cục bộ, bởi tâm lý 
muốn có quyền và không loại trừ khả năng 
muốn có quyền để có cơ hội lợi dụng để trục 
lợi. Và nếu không được kiểm soát chặt chẽ 
thì rất có thể các đạo luật được ban hành 
không đáp ứng được yêu cầu kiến tạo hành 
lang phát triển mà chỉ nhằm mục đích kiểm 
soát, quản lý thuần túy, trở nên kìm hãm sự 
phát triển. 
Để khắc phục những hạn chế nêu trên, 
chúng tôi cho rằng, cần tiếp tục đổi mới 
mạnh mẽ tư duy pháp luật theo quan điểm: 
pháp luật không chỉ thiết lập sự an toàn cho 
quản lý mà điều quan trọng hơn là kiến tạo 
một môi trường, một hành lang thuận lợi, 
dẫn dắt và thúc đẩy phát triển. Mục tiêu của 
QLNN cuối cùng phải là phục vụ nhân dân 
và kiến tạo phát triển, không phải chỉ đơn 
thuần là sự an toàn cứng nhắc của xã hội. Để 
chuyển đổi được từ tư duy quản lý sang tư 
duy phục vụ và kiến tạo phát triển, cũng cần 
phải thay đổi nhiều nhận thức và cách làm 
trong quy trình XDPL hiện hành. 
3. Xây dựng hệ thống pháp luật dựa trên 
cơ sở bằng chứng
Tư duy XDPL phải dựa trên cơ sở bằng 
chứng, đó chính là tư duy thực tiễn, thực tiễn 
có kiểm chứng. Đây là một quan điểm vô 
cùng quan trọng trong đổi mới tư duy pháp 
luật hiện nay. Theo đó, cần phải nhất quán 
quan điểm: mọi đề xuất xây dựng luật phải 
xuất phát từ thực tiễn, từ yêu cầu đòi hỏi của 
thực tiễn và đến lượt nó - luật phải đáp ứng 
được những đòi hỏi của thực tiễn. Điều này 
đúng và cũng không phải là vấn đề hoàn toàn 
mới. Tuy nhiên, trong thực tiễn XDPL, một 
đạo luật được thông qua, một nghị định được 
ban hành có giải quyết được vấn đề của thực 
tiễn hay không, có đáp ứng được yêu cầu của 
thực tiễn hay không lại là một vấn đề không 
đơn giản. Chúng ta thường nói là “cần đưa 
pháp luật vào cuộc sống” nhưng ít ai để ý đến 
việc “cần đưa cuộc sống vào luật”. Chúng 
tôi quan niệm rằng, muốn đưa luật vào cuộc 
sống thì trước hết cần phải đưa cuộc sống 
vào luật. Và nếu một đạo luật không được 
xây dựng dựa trên những đòi hỏi của thực 
tiễn, không phúc đáp được các yêu cầu của 
thực tiễn với những bằng chứng thuyết phục, 
nói một cách hình tượng là không đưa được 
cuộc sống vào luật thì đạo luật đó sẽ trở nên 
không khả thi và lẽ tất nhiên, nó cũng khó có 
thể đi vào cuộc sống.
Cũng có ý kiến cho rằng, các đạo luật 
của chúng ta hình như được tạo ra trong 
“phòng lạnh”. Một cách nói châm biếm có 
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
6 Số 2+3(378+379) T1/2019
phần thái quá nhưng cũng không phải là 
không có cơ sở khi những nhà làm luật hầu 
như ít được va đập, ít đi hay nói đúng hơn là 
ít có điều kiện đi tìm hiểu, khảo sát đời sống 
thực; chưa hiểu hết, hiểu rõ bản chất bên 
trong cũng như sự biểu hiện đa dạng trong 
vận động và phát triển không ngừng của các 
mối quan hệ xã hội, các sự vật, hiện tượng. Vì 
vậy thiếu thông tin, xa rời thực tiễn, dẫn đến 
các ý tưởng chính sách được sáng tạo một 
cách chủ quan, không được kiểm chứng hay 
nói cách khác là không có đủ bằng chứng, 
một thứ “chính sách phòng lạnh”. Một ví dụ 
điển hình theo kiểu “chính sách phòng lạnh” 
đó là quy định của các Điều 18, 23, 25 Luật 
Bảo vệ môi trường, khi yêu cầu các nhà đầu 
tư phải có Báo cáo đánh giá tác động môi 
trường (ĐTM) được phê duyệt, làm căn cứ 
cho cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ 
trương đầu tư dự án! Khi thông qua quy định 
này, người làm luật đã không hình dung hết 
được nội hàm của Báo cáo ĐTM và cũng 
không hình dung được rằng, để xây dựng 
được Báo cáo ĐTM, nhà đầu tư cần phải 
tiến hành những hoạt động gì? chi phí hết 
bao nhiê ... à nghiêm túc mới đưa dự án luật vào 
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của 
Quốc hội hằng năm. Khi đó, việc soạn thảo 
luật (quy phạm hóa chính sách) không còn 
là vấn đề khó, không còn bị áp lực về mặt 
thời gian, phải vừa chạy vừa xếp hàng; việc 
soạn thảo luật không nhất thiết phải giao cho 
cơ quan đã đề xuất chính sách (thường là 
cơ quan QLNN) mà có thể có một Ban soạn 
thảo độc lập, gồm những chuyên gia XDPL 
chuyên nghiệp đảm nhiệm, thậm chí có thể 
thuê một công ty luật soạn thảo, tránh được 
những tư tưởng cục bộ, lợi ích ngành, lĩnh 
vực từng tồn tại.
Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL 2015 
đã quy định, nhưng việc hình thành các đề 
nghị xây dựng luật hiện nay vẫn chưa đáp 
ứng được yêu cầu và mong muốn của nhà 
làm luật. Nhiều đề nghị xây dựng luật được 
làm một cách hình thức, đối phó, đánh giá 
tác động hời hợt, một chiều (như phân tích 
thực trạng của RIA nói trên). Nếu chúng ta 
làm tốt được khâu đề nghị xây dựng luật (đề 
án hóa chính sách) thì áp lực về mặt thời gian 
trong xây dựng dự án luật (quy phạm hóa 
chính sách) sẽ giảm thiểu rất nhiều, sẽ không 
còn tình trạng “bắc nước chờ gạo” trong hoạt 
động XDPL như lâu nay thường gặp.
5. Tăng cường tính chuyên nghiệp, tìm 
kiếm sự đồng thuận trong đề xuất và xây 
dựng luật
Để tiến đến một sự chuyên nghiệp 
trong XDPL, theo chúng tôi, cần có nhiều 
giải pháp đồng bộ cả về thể chế, về nguồn 
lực và về cách thức tổ chức thực hiện, trong 
đó, mấu chốt là sự phân công hợp lý trong 
từng giai đoạn của quy trình làm luật hiện 
nay. Ở khía cạnh này, chúng tôi đề xuất một 
số giải pháp sau:
- Trong giai đoạn nghiên cứu, đề xuất 
chính sách, tức là giai đoạn lập đề nghị xây 
dựng luật, các đơn vị chuyên môn của bộ 
QLNN là người chủ trì chính, đơn vị pháp 
chế là người phối hợp. Các đơn vị chuyên 
môn, nghiệp vụ về QLNN đối với ngành, 
lĩnh vực hơn ai hết là người hiểu rõ về thực 
trạng và kết quả tổ chức thi hành pháp luật, 
am hiểu thực tiễn, biết được những hạn chế, 
bất cập của các quy định pháp luật cũng như 
những giải pháp có thể để khắc phục những 
nhược điểm đó. Do vậy, giai đoạn đề nghị 
xây dựng luật cần phải giao cho các đơn vị 
này chủ trì nghiên cứu và đề xuất chính sách.
- Sau khi đề nghị xây dựng luật đã được 
phê duyệt, giai đoạn soạn thảo luật cần phải 
được giao cho đơn vị pháp chế chủ trì, các 
đơn vị chuyên môn là người phối hợp; bởi ưu 
thế trong xây dựng văn bản, thiết kế các điều 
luật chắc chắn thuộc về những người chuyên 
làm công tác pháp chế, pháp luật.
- Một vấn đề hết sức quan trọng trong 
XDPL là phải tìm kiếm sự đồng thuận. Một 
sự đồng thuận “bằng mọi giá”. Trong XDPL 
không thể không có những ý kiến trái chiều, 
thậm chí là những mâu thuẫn về quan điểm, 
về lợi ích, nhưng cần xây dựng một nguyên 
tắc là: không có mâu thuẫn nào lại không 
thể được giải quyết. Và khi mâu thuẫn xuất 
hiện, các bên phải cùng nhau thảo luận, tranh 
luận, thậm chí là đấu tranh gay gắt nhưng 
với một tinh thần trách nhiệm, khách quan 
và công tâm, vì lợi ích quốc gia là trên hết 
để tìm kiếm sự đồng thuận - đó là yêu cầu 
bắt buộc. Chúng ta không cần một Ban soạn 
thảo, một Tổ biên tập gồm các thành viên 
đến từ đủ các cơ quan khác nhau nhưng làm 
việc hình thức và không rõ người chịu trách 
nhiệm, mà cần là một cơ chế tham vấn, tìm 
kiếm sự đồng thuận một cách trách nhiệm. 
Tham vấn ý kiến và tiếp thu ý kiến, tìm kiếm 
sự đồng thuận trong quá trình soạn thảo luật 
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
9Số 2+3(378+379) T1/2019
cần trở thành một quy trình bắt buộc của cơ 
quan chủ trì soạn thảo đối với các cơ quan 
có liên quan. Ở nhiều nước phát triển như 
Cộng hòa Liên bang Đức, Nhật Bản, người 
ta không thành lập các ban bệ gồm đại diện 
của đủ các bộ, ngành để soạn thảo luật mà 
giao nhiệm vụ soạn thảo cho một cơ quan 
chịu trách nhiệm soạn thảo; cơ quan này 
phải có trách nhiệm tham vấn để tham khảo 
và tìm kiếm sự đồng thuận của những cơ 
quan có liên quan đến chính sách được đề 
xuất; nếu như cơ quan được giao soạn thảo 
luật là một Bộ trong Chính phủ thì trong quá 
trình soạn thảo phải tham vấn các cơ quan 
liên quan khác để tìm kiếm sự đồng thuận; 
và nếu không tìm kiếm được sự đồng thuận 
thì tốt nhất là không nên trình dự án luật lên 
Nội các, vì gần như luật bất thành văn là Văn 
phòng Nội các sẽ trả lại (đúng hơn là Văn 
phòng Nội các sẽ khuyên không nên trình 
luật ra Nội các để xem xét). Vì vậy, trên thực 
tế cũng gần như không có ai trình dự án luật 
ra Nội các để xem xét nếu chưa tìm kiếm 
được sự đồng thuận đối với dự thảo luật. 
Ngoài ra, cũng cần cân nhắc học tập 
các mô hình tham vấn chính sách một cách 
độc lập từ các nhà chuyên môn, giới khoa 
học bằng nhiều hình thức khác nhau. Ví dụ, 
mô hình “thinktank” (tạm gọi là các viện 
chính sách) như ở các nước phát triển, vừa 
để tham vấn, vừa tạo nên sự đồng thuận xã 
hội. Nên chăng, nếu một dự án luật còn có 
những bất đồng lớn về quan điểm, về những 
chính sách cơ bản thì không nên trình ra các 
cơ quan có thẩm quyền (như Chính phủ hay 
Quốc hội) để thông qua hoặc ban hành, vì 
như vậy là làm khó cho các cơ quan này! 
Vậy nên, cần phải tìm kiếm sự đồng thuận 
của các cơ quan chuyên môn có liên quan 
trong xây dựng luật, dựa trên nguyên tắc là: 
không có sự khác biệt nào lại không có giải 
pháp để xử lý. Cần phải biết dung hòa các 
quan điểm, các lợi ích, vì ai cũng biết rằng, 
bản thân một dự án luật khi vừa được thông 
qua cũng đâu phải là một sự hoàn hảo!
6. Làm luật không nên quá xúc động, quá 
nóng vội
Không phải đạo luật nào cũng hoàn 
hảo, những khiếm khuyết trong mỗi đạo luật 
là một sự tất nhiên cũng giống như sự thiếu 
hoàn thiện của muôn loài, muôn vật trong 
thế giới này vậy. Thực tiễn cho thấy, “nhân 
vô thập toàn”, “ngọc còn có vết” và cũng có 
một triết gia đã từng nói “không có ai quá tốt 
như ta tưởng và cũng không có ai quá xấu 
như ta nghĩ”. Quan điểm của vị triết gia này 
là hãy bằng tình thương và sự khoan dung để 
cảm hóa những con người lầm lỗi - thật đáng 
trân trọng. Mọi hiện tượng, sự vật trên đời 
này đều hàm chứa trong nó những điều tốt 
đẹp, thậm chí là những tinh hoa của tạo hóa, 
song nó cũng khó có thể tránh khỏi những 
khiếm khuyết.
Mặt khác, chính phương thức thông 
qua một dự án luật của Quốc hội theo nguyên 
tắc đa số đã cho thấy rõ ràng là, một đạo 
luật vừa được thông qua đã có những nghị 
sĩ không ủng hộ nó - dù là thiểu số. Và trên 
thực tế, chưa một đạo luật nào được thông 
qua với sự đồng thuận tuyệt đối của cả 100% 
số đại biểu Quốc hội. Cũng như vậy, trong 
xã hội cũng còn có những người không đồng 
tình với nó. Vì đạo luật đó không xử lý hết 
được những vấn đề cụ thể trong xã hội, cũng 
tức là không thể thỏa mãn được lợi ích của 
tất cả mọi người. Trách nhiệm của nhà nước, 
của những người làm luật là phải biết lắng 
nghe những phản ứng trái chiều, những ý 
kiến đóng góp của người dân, nhất là những 
đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của luật 
về những bất cập, hạn chế của luật hay của 
các VBQPPL nói chung. Nhà nước có trách 
nhiệm phải nghiên cứu, phải có giải pháp 
khắc phục trong tổ chức thi hành hoặc cần 
phải sửa đổi, bổ sung luật nhưng đừng quá 
xúc động, vội vàng thay đổi, tạo nên sự giật 
cục trong điều hành và sự mất ổn định của 
chính sách, pháp luật - điều mà các nhà đầu 
tư, các doanh nghiệp vẫn thường phàn nàn. 
Cần phải bình tĩnh và bản lĩnh để lắng nghe 
và lựa chọn giải pháp phù hợp. Kinh nghiệm 
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
10 Số 2+3(378+379) T1/2019
Cần phải bình tĩnh và bản lĩnh để lắng nghe 
và lựa chọn giải pháp phù hợp. Kinh nghiệm 
XDPL của hơn 30 năm qua cho thấy, ý kiến 
về những quy định chưa hợp lý của một đạo 
luật nhiều khi lại chính là những vấn đề đã 
được trao đi đổi lại rất nhiều trong quá trình 
soạn thảo đạo luật đó. Vì vậy, chúng ta phải 
bình tĩnh, cần phân tích và lựa chọn chính 
sách một cách hợp lý khi quyết định sửa đổi, 
bổ sung hay làm mới một đạo luật nào đó, 
nhất là những đạo luật có tuổi đời còn quá trẻ. 
Quá xúc động dẫn đến nóng vội trong 
sửa đổi, bổ sung luật như đề cập ở trên là 
một khía cạnh. Ở một góc nhìn khác, chúng 
ta thường hay nôn nóng trong xây dựng và 
ban hành luật. Chúng ta thường tạo ra sức ép 
trong xây dựng và ban hành luật, vì chúng ta 
luôn ấn định thời gian cho nó trong khi chưa 
nghiên cứu và lựa chọn chính sách một cách 
kỹ lưỡng (đặc biệt là trước khi có Luật Ban 
hành VBQPPL năm 2015). Thường là khi 
bắt tay vào xây dựng luật, chúng ta còn thiếu 
rất nhiều điều: thiếu thực tiễn (thiếu bằng 
chứng), thiếu định hướng chính sách một 
cách rõ ràng, thiếu nguồn lực về con người 
cũng như tài chính, thiếu một quy trình 
làm luật hợp lý, thiếu cả kỷ cương, kỷ luật 
trong tổ chức và phối hợp công việc Tất 
cả những sự thiếu đó đã dẫn đến thực trạng 
nhiều khi phải xin lùi, xin rút hoặc buộc 
phải trình xem xét, thông qua những đạo 
luật chưa bảo đảm chất lượng. Tất nhiên, ở 
đây chúng tôi hoàn toàn không bao biện cho 
những trường hợp chậm trễ do lỗi chủ quan 
của cơ quan soạn thảo mà muốn nói đến thời 
gian vật chất cần thiết cho việc nghiên cứu 
và xây dựng một dự án luật.
Một vấn đề cần phải nghiên cứu và cân 
nhắc lại là từ trước đến nay, chúng ta thường 
quá nặng nề về chương trình xây dựng luật, 
pháp lệnh hằng năm (thậm chí trước đây là 5 
năm). Một dự án luật, pháp lệnh đã được đưa 
vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 
của Quốc hội thì “đến hẹn là phải lên”, phải 
được soạn thảo xong và đệ trình để xem xét, 
cho ý kiến hoặc ban hành. Và nếu cơ quan 
trình luật xin hoãn hoặc xin rút thì sẽ bị phê 
bình. Có thể nói, một dự án luật được thông 
qua có tác động chính trị, kinh tế cũng như 
xã hội to lớn và lâu dài. Vì vậy, nó cần phải 
được xây dựng một cách bài bản, chắc chắn 
và không được phép nóng vội. Chương trình 
xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm không 
nên quan niệm như những chỉ tiêu pháp 
lệnh mà là một kế hoạch để chúng ta phấn 
đấu thực hiện. Một dự án luật trong chương 
trình nhưng nếu chưa được chuẩn bị tốt, chất 
lượng chưa bảo đảm thì tốt nhất là chưa nên 
trình và nếu có tình trạng xin lùi, xin rút vì 
dự án chưa bảo đảm chất lượng thì cũng 
không nên coi đó là vấn đề đáng để bức xúc, 
mà nên chờ đến khi nào bảo đảm chất lượng 
thì mới trình ban hành. Đối với cơ quan soạn 
thảo, vì lý do nào đó mà không thể trình dự 
án luật đúng thời hạn theo chương trình lại 
là vấn đề khác, nếu là lỗi chủ quan, trách 
nhiệm đó tất nhiên sẽ phải được giải trình, 
xem xét và xử lý. Tuy nhiên, không nên vì 
tiến độ mà thúc ép phải trình những dự luật 
chưa đủ độ chín, cần phải bình tĩnh và chắc 
chắn trong XDPL. 
7. Đổi mới quy trình xây dựng luật
Có nhiều điều bất hợp lý trong quy 
trình XDPL hiện hành. Chúng tôi xin đề cập 
hai điểm quan trọng nhất và cũng là hai vấn 
đề bất hợp lý nhất của quy trình làm luật theo 
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 sau đây:
Thứ nhất, quy trình cắt khúc trong quá 
trình soạn thảo và trình luật. Đó là quy trình 
mà cơ quan soạn thảo và trình luật chỉ có 
trách nhiệm soạn thảo và trình dự án luật ra 
Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất tại một kỳ 
họp, sau đó UBTVQH sẽ là cơ quan chủ trì 
tiếp thu, chỉnh lý và báo cáo Quốc hội tại kỳ 
họp thứ hai để xem xét, thông qua. 
Luật quy định là như vậy nhưng trên 
thực tế, một Ủy ban của Quốc hội sẽ lĩnh 
trách nhiệm tiếp quản dự án luật đó để chủ 
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
11Số 2+3(378+379) T1/2019
trì nghiên cứu, tiếp thu và chỉnh lý, đó chính 
là Ủy ban được phân công và có báo cáo 
thẩm tra dự án luật ra Quốc hội trước đó. 
Trong trường hợp này, cơ quan thẩm tra trở 
thành cơ quan chủ trì tiếp thu, trình luật.
Chúng tôi cho rằng, sự bất hợp lý về 
quy trình như trên là ở chỗ, cơ quan chủ trì 
soạn thảo và trình luật sau khi đệ trình Quốc 
hội cho ý kiến lần đầu thì gần như không còn 
tiếng nói có trọng lượng nữa trong quá trình 
tiếp thu, chỉnh lý và trình lại Quốc hội dự án 
luật mà chính họ là người thai nghén nó. Họ 
bị mất vai trò và không còn tiếng nói mạnh 
mẽ để bảo vệ quan điểm cũng như các định 
hướng chính sách đã được lựa chọn và cân 
nhắc, không thể bảo vệ và chịu trách nhiệm 
đến cùng về đứa con tinh thần của mình. 
Điều chúng tôi đề cập là vai trò, trách 
nhiệm của các cơ quan trong chủ trì soạn 
thảo, trình dự án luật và tiếp thu, chỉnh lý, 
trình lại dự án luật, còn đương nhiên quyền 
lập pháp là quyền của Quốc hội. Bất cứ một 
cơ quan nào trình dự án luật thì việc quyết 
định có thông qua hay không là quyền của 
Quốc hội. Nhưng các cơ quan trình dự án 
luật phải được quyền chủ trì và bảo vệ quan 
điểm của mình trong toàn bộ quá trình soạn 
thảo và trình thông qua dự án luật, còn cơ 
quan thẩm tra, dù đó là các Ủy ban của Quốc 
hội hay UBTVQH thì cũng chỉ làm đúng 
chức năng của cơ quan thẩm tra, giúp Quốc 
hội xem xét, thậm chí có thể đề nghị Quốc 
hội không thông qua một dự án luật, nhưng 
không nên làm thay và tước đi quyền của cơ 
quan trình luật. Thực tiễn trong những năm 
qua chúng ta cũng đã phải trả giá cho sự bất 
hợp lý của quy trình mà chúng tôi tạm gọi là 
cắt khúc như nói trên, và bài học về những 
sai sót của Bộ luật Hình sự năm 2015 dù có 
hi hữu cũng chính là bắt nguồn từ quy trình 
cắt khúc này.
Thứ hai, quy trình một dự án luật phải 
được trình tại hai kỳ họp Quốc hội. Mặc dù 
Điều 73 Luật Ban hành VBQPPL quy định 
rõ: Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, 
dự thảo nghị quyết tại một hoặc hai kỳ họp 
Quốc hội; trường hợp dự án luật lớn, nhiều 
điều, khoản có tính chất phức tạp thì Quốc 
hội có thể xem xét, thông qua tại ba kỳ họp. 
Tuy nhiên, trên thực tế, UBTVQH ngay từ 
khi ban hành Nghị quyết về triển khai Nghị 
quyết của Quốc hội về Chương trình xây 
dựng luật, pháp lệnh hằng năm đều xác định 
trước là hầu hết các dự án luật đều được trình 
Quốc hội cho ý kiến và thông qua tại hai kỳ 
họp. Tại sao hầu hết các dự án luật đều phải 
trình Quốc hội tại hai kỳ họp và đều được 
xác định trước như vậy ngay từ khi đưa dự 
án luật vào chương trình? Nếu một dự án 
luật được chuẩn bị tốt, bảo đảm chất lượng 
để thông qua lại không thể thông qua tại một 
kỳ họp? Vì nếu nó được thông qua thì sẽ đỡ 
tốn kém tiền bạc hơn và cũng đáp ứng yêu 
cầu đòi hỏi của cuộc sống được sớm hơn. Có 
lẽ, chúng ta không nên áp đặt một cách chủ 
quan và thiếu thực tế như vậy và cũng có thể 
nói là không đúng với quy định của Điều 73 
nói trên. Ngoài ra, Điều 74 Luật Ban hành 
VBQPPL cũng quy định: trong trường hợp 
dự thảo chưa được thông qua hoặc mới được 
thông qua một phần thì Quốc hội xem xét, 
quyết định việc trình lại hoặc xem xét, thông 
qua tại kỳ họp tiếp theo theo đề nghị của 
UBTVQH. Một dự án luật có thể được xem 
xét, thông qua ngay trong một kỳ họp của 
Quốc hội hay hai kỳ, thậm chí ba kỳ (ví dụ 
như dự án Luật Phòng, chống tham nhũng 
(sửa đổi) vừa qua) là quyền của Quốc hội 
khi Quốc hội xem xét dự án luật được trình, 
tùy theo chất lượng dự án luật và yêu cầu 
đòi hỏi của thực tiễn, không chủ quan, nóng 
vội nhưng cũng không nên chủ quan áp đặt. 
Tất cả là ở chất lượng dự án luật và yêu cầu 
đòi hỏi của thực tiễn, và hãy để điều đó cho 
Quốc hội xem xét và định đoạt■ 
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
12 Số 2+3(378+379) T1/2019