Định hướng xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tác và cơ chế thị trường

NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN14 Số 112 - tháng 2/2017
ÑÒNH HÖÔÙNG XÖÛ lyÙ
CAÙC DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC THUA lOã,
CAÙC DÖÏ AÙN ÑAàU TÖ KHOâNG HIEÄU qUAÛ THEO
NGUyEâN TAéC VAØ CÔ CHEá THÒ TRÖÔØNG
*Chuyên gia kinh tế; Văn phòng Kiểm toán nhà nước
PGS.TS. NGô TRÍ LONG*
ThS. PHẠM XUâN TOÀN*
Từ những năm 1990 đến nay, đã hơn 20 năm 
chúng ta tiến hành cải cách, đổi mới thông qua việc 
sắp xếp lại, cổ phần hoá, bán, khoán, cho thuê đối 
với các DNNN. Sau nhiều năm cải cách, DNNN 
đã giảm mạnh về số lượng, đặc biệt là những DN 
quy mô nhỏ, DN kém hiệu quả, DN ở các lĩnh vực 
Nhà nước không cần nắm giữ. Năm 2001 cả nước 
có khoảng 6.000 DNNN, dàn trải trên 60 ngành, 
lĩnh vực; đến năm 2011 có 1.369 DNNN thì đến hết 
tháng 10-2016 chỉ còn 718 DNNN, tập trung vào 
19 ngành, lĩnh vực. Đặc biệt từ năm 2006 - 2010, 
nhiều Tập đoàn kinh tế lớn đã ra đời, nhiều Tổng 
công ty đã thực hiện cổ phần hoá, nhiều doanh 
nghiệp nhà nước được sắp xếp, tổ chức lại với quy 
chế quản lý tích cực hơn và đã mang lại kết quả 
đáng ghi nhận. 
Song, DNNN vẫn bộc lộ những hạn chế căn bản, 
nhất là trong thời gian khủng hoảng và hậu khủng 
hoảng, suy thoái kinh tế - tài chính thế giới. Các 
hạn chế, yếu kém của DNNN ở nước ta đã được 
đánh giá trên nhiều khía cạnh: Hoạt động kém hiệu 
quả, kết quả sản xuất kinh doanh suy giảm, kém 
sức cạnh tranh tại thị trường trong nước và quốc 
tế. Mặc dù được hưởng nhiều ưu đãi trong việc sử 
dụng các nguồn lực về tài nguyên, đất đai, tiền vốn, 
khoa học công nghệ và lao động so với các khu vực 
Sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang là nhu cầu bức thiết của xã hội khi mà nhiều doanh nghiệp đã không còn hoạt động hiệu quả, kinh tế tư nhân với các doanh nghiệp có quy mô vô cùng lớn đang dần chiếm lĩnh thị trường. Để hướng tới một nền kinh tế thị trường toàn diện, khối kinh tế nhà nước và tư nhân cần phải có vị thế và những chính sách bình đẳng, cạnh 
tranh lành lạnh theo quy luật thị trường. Những doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không kể ở khu 
vực kinh tế nào cũng đều cần phải được loại bỏ bằng nhiều hình thức khác nhau. Do đó, định hướng xử lý 
các DNNN thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường là hướng đi tất 
yếu để đảm bảo cho một nền kinh tế hiệu quả và phát triển bền vững. 
Từ khóa: DNNN, cơ thế thị trường, thua lỗ
Orientation to handle losses of SOEs, ineffective investment project on the principles and mechanisms 
of the market
Restructuring state owned enterprises (SOEs) are the urgent needs of society when many businesses 
were no longer effective, private sector with businesses of large-scale gradually dominate market. Towards 
a comprehensive market economy, state-owned economic sector and private sector need to have the 
position and policies of equality, healthy competition, according to market rules. Those businesses operate 
inefficiently; regardless which econmic sector will also need to be eliminated in many different forms. 
Therefore, the orientation process the losses of SOE, the investment project is not effective on the principles 
and mechanisms of the market is inevitable direction to ensure an efficient economy and sustainable 
development.
Keywords: SOEs, market mechanism, loss
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 15Số 112 - tháng 2/2017
sở hữu khác, song hiệu quả hoạt động kinh doanh 
thua kém hơn hẳn. Có biểu hiện tham nhũng, lãng 
phí, lợi ích nhóm cục bộ, độc quyền trong kinh 
doanh. Tổ chức quản lý sản xuất kinh doanh chậm 
đổi mới, kém năng động, có tư tưởng ỷ lại vào sự 
hỗ trợ của Nhà nước. Nhiều Tập đoàn, Tổng Công 
ty sử dụng vốn đầu tư nhà nước rất dàn trải và rủi 
ro cao, không tập trung vào nhiệm vụ chính, chạy 
theo lợi ích ngắn hạn, đầu tư ngoài ngành, lập ngân 
hàng riêng... 
Nguyên nhân gây ra tình trạng yếu kém của 
DNNN
Nguyên nhân của những yếu kém trên, là 
DNNN đã bị nhiễm căn bệnh cố hữu của sở hữu 
nhà nước trên thế giới, là kém hiệu quả và nguy cơ 
tham nhũng cao. Với sự phát triển nhanh chóng 
các Tập đoàn kinh tế trong khi các thể chế luật lệ 
cho loại hình này chưa hoàn thiện. Sự giám sát của 
cơ quan chức năng và kiểm soát của xã hội lại rất 
lỏng lẻo, tính công khai minh bạch chưa được tuân 
thủ. Tất cả điều đó khiến cho các mặt tiêu cực của 
loại hình DNNN gia tăng bất thường. Thái độ nâng 
đỡ, phân biệt đối xử của Nhà nước vẫn thiên lệch 
về phía DNNN đang làm phân bổ kém hiệu quả các 
nguồn lực, nhất là hai nguồn lực cơ bản là đất đai 
và tài chính quốc gia, gây méo mó môi trường kinh 
doanh và gây mất công bằng về cơ hội đầu tư và thụ 
hưởng của các chủ thể kinh tế. Các quan điểm lấy 
DNNN và sở hữu nhà nước làm chủ đạo, là công cụ 
ổn định vĩ mô, kết hợp giữa hoạt động kinh doanh 
với chức năng công ích và xã hội đang cần được 
xem xét thận trọng, vì về mặt lý luận và thực tiễn 
đều chưa được chứng minh. Liệu có một loại hình 
DNNN kết hợp được cả 2 loại nhiệm vụ trái ngược: 
kinh doanh và công ích, xã hội hay không? Các 
yêu cầu, tiêu chí và nhiệm vụ cụ thể cho cải cách 
DNNN chưa được xác định rõ ràng, chưa gắn với 
trao quyền lực nhiều hơn để họ tự chủ kinh doanh, 
chủ động phát triển. 
Trong một thời gian dài chúng ta thiết kế những 
chính sách nhằm tạo ra sự bảo hộ cho DNNN, 
tạo ra tâm lý ỷ lại, rằng nếu như mình cạnh tranh 
không được thì sẽ xin Nhà nước dựng thêm nhiều 
vòng bảo hộ khác, xin thêm trợ cấp Khi DNNN 
được hỗ trợ hoặc tránh phải giải thể, phá sản và 
không bị xử lý trách nhiệm để xảy ra thua lỗ thì họ 
luôn tin rằng sẽ tiếp tục có những hỗ trợ tiếp theo. 
Nếu như lòng tin này trở thành một tâm lý chung 
có tính hệ thống thì không thể nói tới việc áp đặt 
cơ chế thị trường đối với doanh nghiệp nhà nước 
như đã đề ra. 
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN16 Số 112 - tháng 2/2017
Trong các nền kinh tế thị trường đầy đủ, không 
có một Chính phủ nào tự đặt ra khuôn khổ chính 
sách và điều kiện pháp lý để giải cứu các DN làm ăn 
thua lỗ, kém hiệu quả, bất kể là DNNN hay DN tư 
nhân. Ở nước ta, pháp luật về DN và DNNN hay về 
tổ chức Chính phủ cũng không có bất cứ quy định 
nào về trách nhiệm phải hỗ trợ các khoản thua lỗ 
của DNNN. Nếu có, chỉ là các chính sách hỗ trợ 
trong lĩnh vực khuyến khích đầu tư, thông tin thị 
trường, xúc tiến thương mại, tiếp cận tài chính 
ưu đãi... nhưng chắc chắn không phải bù đắp các 
khoản thua lỗ.
Phá sản - hướng xử lý tất yếu đối với các doanh 
nghiệp thua lỗ
Câu chuyện xử lý làm ăn thua lỗ, các dự án đầu 
tư của doanh nghiệp nhà nước không hiệu quả hoặc 
hiệu quả thấp, hiện là vấn đề hệ trọng đang đặt ra đối 
với Đảng, Chính phủ và Quốc hội. Tại Nghị quyết 05 
của Hội nghị Trung ương 4 Khóa XII đã nêu rất rõ: 
“Kiên quyết xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, 
các dự án đầu tư của doanh nghiệp nhà nước không 
hiệu quả hoặc hiệu quả thấp theo nguyên tắc và cơ 
chế thị trường”. Kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XIII 
vừa thông qua Nghị quyết về kế hoạch tái cơ cấu nền 
kinh tế giai đoạn 2016 - 2020. Theo đó, Nghị quyết 
nêu rõ sẽ xử lý dứt điểm các doanh nghiệp Nhà nước 
thua lỗ, các dự án đầu tư của DNNN không hiệu quả 
theo nguyên tắc và cơ chế thị trường; xem xét, thực 
hiện phá sản DNNN. Trong năm qua, Chính phủ đã 
nhiều lần đưa ra thông điệp rõ ràng về việc áp dụng 
cơ chế thị trường đầy đủ đối với DNNN. Và một 
trong những nguyên tắc quan trọng của việc áp đặt 
cơ chế thị trường chính là nguyên tắc “lời ăn lỗ chịu”, 
hay nói rộng hơn là phải áp đặt nguyên tắc ràng 
buộc ngân sách, thiết lập kỷ luật tài chính, Nhà nước 
không trả nợ thay cho doanh nghiệp, không giải cứu 
khi thua lỗ và lâm vào tình trạng phá sản... Một điểm 
nhấn nữa rất đáng chú ý là trong năm 2016, Chính 
phủ thể hiện thái độ cứng rắn nhất từ trước đến nay 
trong xử lý các doanh nghiệp Nhà nước làm ăn thua 
lỗ, kém hiệu quả là cho phá sản. Điều này thể hiện sự 
quyết tâm kiên quyết xử lý các doanh nghiệp thua lỗ, 
các dự án đầu tư không hiệu quả, hiệu quả thấp theo 
cơ chế thị trường theo Chỉ thị số 04/CT-TTg ngày 
2-2-2017 về việc đẩy mạnh công tác sắp xếp, đổi mới 
doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016-2020.
Cho đến nay, xã hội có nếp nghĩ DNNN không 
thể phá sản. Vì thế, các đối tác của DNNN luôn 
mạnh tay đầu tư, thoáng hơn trong hợp tác làm ăn, 
ngân hàng cho vay mà không đòi hỏi điều kiện khắt 
khe về thế chấp, chỉ cần dự án được cơ quan thẩm 
quyền phê duyệt là rót vốn. Lý do mà cơ quan nhà 
nước e ngại tuyên bố phá sản doanh nghiệp của 
mình thường vì lo ngại sự sụp đổ dây chuyền và 
thất nghiệp hàng loạt, ảnh hưởng trực tiếp đến đời 
sống của người lao động và ảnh hưởng tới sự ổn 
định xã hội. Bên cạnh đó, do bệnh thành tích, các 
chủ sở hữu lo ngại nếu doanh nghiệp của mình bị 
coi là phá sản thì danh dự, uy tín bị ảnh hưởng, việc 
quản lý, điều hành yếu kém bị phơi bày.
Phá sản là hiện tượng kinh tế bình thường, 
khách quan, phát sinh khi các doanh nghiệp kinh 
doanh thua lỗ kéo dài và rơi vào tình trạng mất khả 
năng thanh toán. Khi một doanh nghiệp nhà nước 
lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, chủ 
sở hữu có quyền tiến hành các thủ tục tuyên bố phá 
sản để mọi khoản nợ được ngừng trả, tạo cơ hội ổn 
định tình hình tài chính, giúp tổ chức, sắp xếp lại 
doanh nghiệp. Phá sản hiện nay không chỉ là việc 
chấm dứt hoạt động, thu hồi toàn bộ tài sản của 
doanh nghiệp và thanh toán cho các chủ nợ theo 
một thứ tự nhất định. Phá sản còn một khía cạnh 
đáng lưu ý là, tạo cơ hội cho doanh nghiệp làm ăn 
thua lỗ thỏa thuận với các chủ nợ, tái cấu trúc lại 
doanh nghiệp và lên kế hoạch trả nợ hợp lý để trở 
lại hoạt động bình thường.
Luật Phá sản hiện nay không chỉ đặt mục tiêu 
bảo vệ quyền lợi cho các chủ nợ mà còn có mục 
tiêu bảo vệ quyền lợi của doanh nghiệp lâm vào 
tình trạng phá sản. Khi Luật Phá sản được thực thi, 
đã xuất hiện các quy định ghi nhận tuyên bố phá 
sản là thủ tục nhằm tạo cơ hội cho doanh nghiệp tự 
tái tổ chức, phục hồi kinh doanh. Theo đó, từ biện 
pháp huy động vốn mới, thay đổi mặt hàng kinh 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 17Số 112 - tháng 2/2017
doanh, đổi mới công nghệ sản xuất cho đến tổ chức 
lại bộ máy quản lý, sáp nhập hoặc chia tách bộ phận 
sản xuất nhằm nâng cao năng suất, chất lượng sản 
xuất đều được quy định rõ tại Luật Phá sản 2014.
Tuyên bố phá sản chỉ là một trong vô số các biện 
pháp nhằm tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, bởi 
thế, không nên hiểu sai lệch để rồi né tránh. Chỉ khi 
nhận thức như vậy, chúng ta mới sử dụng thủ tục 
tuyên bố phá sản được quy định tại Luật Phá sản 
2014 như một công cụ để cứu vãn doanh nghiệp 
làm ăn thua lỗ.
Khi tiến hành các thủ tục tuyên bố phá sản 
doanh nghiệp làm ăn thua lỗ theo thủ tục được 
quy định tại Luật Phá sản, các biện pháp tái cơ cấu 
doanh nghiệp sẽ được giám sát bởi tòa án và các 
chủ nợ. Tòa án sẽ tạo điều kiện tối đa cho doanh 
nghiệp làm ăn thua lỗ phục hồi hoạt động kinh 
doanh. Doanh nghiệp làm ăn thua lỗ được phép 
chủ động xây dựng phương án tổ chức lại hoạt 
động sản xuất, kinh doanh của mình. Khi kế hoạch 
phục hồi kinh doanh được chủ nợ thông qua dưới 
sự giám sát của tòa án, doanh nghiệp làm ăn thua 
lỗ được khôi phục lại vị trí pháp lý ban đầu, tiếp tục 
hoạt động bình thường.
Bên cạnh việc thay đổi cách nhìn về hiện tượng 
phá sản để không e ngại với việc tuyên bố phá sản, 
cần nâng cao trình độ chuyên môn để có một đội 
ngũ thẩm phán chuyên xử lý các vụ việc phá sản. 
Khi có niềm tin vào năng lực của tòa án, các doanh 
nghiệp làm ăn thua lỗ sẽ sử dụng trình tự phá sản 
như một cách thức để phục hồi kinh doanh. Chừng 
nào cơ hội phục hồi kinh doanh thông qua thủ tục 
phá sản còn thấp, thì người ta còn e ngại việc tuyên 
bố phá sản.
Cho phá sản DNNN, được nhiều hơn mất. Cái 
được lớn nhất là hình thành một nếp nghĩ và cách 
ứng xử mới sòng phẳng hơn với DNNN, không còn 
ưu ái, qua đó phân bổ lại nguồn lực xã hội hợp lý 
hơn. Đèn xanh đã bật, cần triển khai sớm, sức lan 
tỏa sẽ cao hơn, càng có lợi cho quá trình tái cơ cấu 
nền kinh tế. Việc đồng ý cho phá sản DNNN hiện 
nay là phù hợp, cho dù đáng lẽ ra phải làm điều 
này từ trước. Dù sao chậm còn hơn không bao giờ. 
Chỉ có một điều nên cân nhắc là nếu cho phá sản 
DNNN mà dẫn tới hiệu ứng Domino thì cần thận 
trọng và cân nhắc. Nhưng vì mục tiêu dài hạn nên 
cần phải cắt bỏ những khối u trong nền kinh tế, 
nhất là những khối “ung thư giai đoạn cuối”.
Một số giải pháp khác để xử lý doanh nghiệp 
làm ăn kém hiệu quả
Để đi vào thực chất và tạo bước chuyển tích cực 
mang tính đột phá, tránh tình trạng “dẫm chân tại 
chỗ” như mấy chục năm qua - trước hết phải thực 
hiện việc tái cấu trúc là điều cần thiết và mang tính 
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN18 Số 112 - tháng 2/2017
sống còn, coi đây như nội dung, giải pháp căn bản 
cùng với các giải pháp khác:
Đã có sự đồng thuận chính trị (Đảng, Quôc 
hội và Chính phủ) về nguyên tắc hoạt động của 
các DNNN, nên việc xử lý phải rất quyết liệt, khẩn 
trương, đồng bộ, đồng lòng, hợp sức; Quyết tâm 
thực hiện đúng lộ trình Chính phủ đã đặt ra; Nhanh 
chóng nghiên cứu, thành lập cơ quan chuyên trách 
làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà 
nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp;
Bổ sung các quy định có liên quan đến tổ chức, 
hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cho phù 
hợp với các luật mới được ban hành (Luật Doanh 
nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà 
nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh 
nghiệp) và yêu cầu thực tiễn đề ra;
“Đoạn tuyệt” với việc “kêu xin” khi thua lỗ, đổ 
thêm tiền vào những dự án đầu tư không hiệu quả.
Cần loại bỏ ưu tiên, hỗ trợ của Chính phủ cho 
DNNN; Hoàn thiện cơ chế người đại diện vốn nhà 
nước tại DNNN, cơ chế công bố thông tin, đảm 
bảo DNNN sẽ làm việc bình đẳng với các loại hình 
DN khác. Đồng thời, cần có khuôn khổ pháp lý 
cho giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của 
DNNN thông qua hệ thống chỉ tiêu theo dõi, giám 
sát đối với các DNNN trong các ngành, lĩnh vực 
khác nhau (công ty công ích hoặc công ty kinh 
doanh), có tính tới mức độ lan tỏa và ảnh hưởng 
tới các doanh nghiệp khác...; 
Kiên quyết xóa bỏ sự can thiệp vô nguyên tắc, 
sự lạm dụng trong vai trò là cơ quan chủ quản để 
can thiệp vào hoạt động của DN. Bởi nếu như vậy 
sẽ rất khó để quy trách nhiệm cụ thể cho DN sau 
này. Những người nào tùy tiện can thiệp vào hoạt 
động của DNNN sẽ phải chịu trách nhiệm với sự 
can thiệp của mình, song không thay thế cho vai 
trò và trách nhiệm của lãnh đạo DNNN;
Triệt để chấp hành nguyên tắc công khai minh 
bạch hoạt động của các DNNN, bao gồm cả kết quả 
tài chính và quản trị một cách thường xuyên liên 
tục. Phải thể chế hóa được quyền tiếp cận thông tin 
và vai trò giám sát của xã hội đối với DNNN cũng 
như các dự án do DNNN làm chủ đầu tư. Đồng 
thời phải có cơ chế truy trách nhiệm cụ thể đối 
với lãnh đạo DN không chấp hành quy định công 
bố thông tin. Cần phải áp dụng nghiêm ngặt các 
nguyên tắc quản trị DN hiện đại của thế giới đối 
với các DNNN ở Việt Nam;
Thực hiện thoái vốn tại các doanh nghiệp mà 
Nhà nước không cần nắm giữ hoặc không nắm cổ 
phần chi phối. Quá trình thoái vốn hay tư nhân hóa 
cần được thực hiện với trình tự, tốc độ và phương 
thức phù hợp để vừa đạt được hiệu quả tối đa về 
nguồn thu ngân sách, vừa giảm thiểu tác động tiêu 
cực tới nền kinh tế và các vấn đề xã hội;
Xóa bỏ độc quyền DNNN với đổi mới đồng 
bộ quản trị DNNN. Chỉ khi Nhà nước xóa bỏ độc 
quyền và cắt bỏ sự trợ giúp, bao cấp cho DNNN, 
để DNNN đứng trong môi trường cạnh tranh thị 
trường, thì mới tạo áp lực và động cơ thực sự cho 
đổi mới DNNN;
Tăng cường các chế tài và trách nhiệm cá nhân 
đối với những DNNN vi phạm các quy định về 
quản lý, điều hành doanh nghiệp. Nghiên cứu áp 
dụng cơ chế thi tuyển giám đốc và thuê giám đốc 
DNNN, kể cả thuê giám đốc người nước ngoài 
giống như các nước trên thế giới;
Đối với đầu tư nhà nước, cần xây dựng bộ tiêu 
chí phù hợp và được chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa 
chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh 
vực và yêu cầu đầu tư, đáp ứng mục tiêu kinh tế - xã 
hội - môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và 
của địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn; 
Quốc hội là do dân bầu lên mà dân là chủ sở 
hữu cuối cùng các tài sản và vốn của DN, khi DN 
xảy ra thua lỗ, thất thoát, kém hiệu quả, họ phải là 
người đứng ra giải trình, điều trần trước Quốc hội 
chứ không chỉ là báo cáo nội bộ trước bộ chủ quản 
hay Chính phủ như hiện nay;
Giải pháp căn cơ và gốc rễ vẫn phải là cổ phần 
hóa mạnh hơn nữa các DNNN.