Chính sách tài khóa giai đoạn 2011-2015 và định hướng từ nay đến năm 2020

11NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 111 - tháng 1/2017
chính saùch taøi Khoùa
giai ñoaïn 2011-2015 vaø ñònh höôùng
töø nay ñeán naêm 2020
TS. NGuyỄN Hữu HIểu*
*Trường Đào tạo và Bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm toán
Chính sách tài khóa liên quan đến các hoạt động thu, chi của Chính phủ. Thông qua thu, chi ngân sách nhà nước (NSNN),Chính phủ tác động đến các mục tiêu kinh tế vĩ mô như tăng trưởng kinh tế, việc làm và ổn định giá cả. Giai đoạn 2011-2015 được đánh giá là thời kỳ khó khăn của nền kinh tế Việt Nam. Thu, chi ngân sách chịu tác động của nhiều yếu tố bất 
lợi cả từ bên trong lẫn bên ngoài nền kinh tế. Tuy nhiên, các biến số kinh tế vĩ mô cơ bản được giữ vững, 
nền kinh tế dần lấy lại được đà tăng trưởng khá, lạm phát được kiềm chế ở mức thấp, doanh nghiệp hồi 
phục, đóng góp nhiều hơn cho NSNN. Kết thúc giai đoạn này, kinh tế Việt Nam vẫn còn gặp nhiều khó 
khăn, tính bền vững NSNN chưa được đảm bảo, đặt ra những thách thức và gắn với đó là yêu cầu cần 
có những nỗ lực của cả hệ thống chính trị để đạt được mục tiêu kinh tế như Quốc hội đề ra tại Kế hoạch 
phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016-2020. Bài viết sau đây đưa ra cái nhìn tổng quan về chính sách tài 
khóa giai đoạn 2011-2015 trên các giác độ kết quả đạt được và những mặt còn hạn chế, từ đó đề xuất định 
hướng lớn cho chính sách này giai đoạn 2016-2020.
 Từ khóa: Chính sách tài khóa, ngân sách nhà nước.
Fiscal policy in 2011-2015 and fiscal orientation from now to 2020
Fiscal policy is the use of revenue collection and expenditure of government. Through revenue and 
expenditure of state budget, the government influence micro economic target, such as economic growth, 
employment and price stability. 2011-2015 period witnessed hardships of the economy of Vietnam. Budget 
revenue and expenditure are affected by many negative factors coming from both internal and external of 
the economy. However, basic macroeconomic variables are kept at certain level, the economy gradually 
regained growth momentum, inflation was controlled at a low level, the recovery of businesses, and all these 
contribute more to the state budget. Ending this period, Vietnam’s economy is still facing many difficulties; 
state budget sustainability is not yet ensured and poses challenges associated with that are the need of 
the efforts of the whole political system to achieve economic targets as set out in the National assembly’s 
2016-2020 five year socio-economic development plan. The article gives an overview of fiscal policy for 
the period 2011-2015 in the perspective of the results achieved and limitations remained and draw out the 
major orientations proposed for this policy period 2016- 2020.
keywords: Fiscal policy, state budget
12
Taùi cô caáu neàn kinh Teá - nhìn laïi vaø tieáp böôùc
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 111 - tháng 1/2017
1. Những kết quả đạt được của chính sách tài 
khóa giai đoạn 2011-2015
Cùng với chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa 
giai đoạn 2011-2015 được đánh giá là khá thành 
công, góp phần quan trọng ổn định kinh tế vĩ 
mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và hỗ trợ doanh 
nghiệp phát triển. Kết quả của chính sách tài khóa 
giai đoạn này được thể hiện trên một số nét chính 
như sau.
Một là, chính sách tài khóa trong cả giai đoạn 
được xác định đúng đắn, phù hợp và được kiên định 
thực hiện nhờ đó góp phần ổn định kinh tế vĩ mô.
Nhờ đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, trung 
bình 7,01%/năm nên kết thúc giai đoạn 2006-2010 
Việt Nam đã ra khỏi tình trạng kém phát triển, 
bước vào nhóm các nước đang phát triển có thu 
nhập trung bình. Tuy vậy, do tác động sâu của 
khủng hoảng kinh tế thế giới, kinh tế của Việt 
Nam bộc lộ khó khăn vào những năm cuối giai 
đoạn 2006-2010 và thể hiện rõ nét trong thời kỳ 
2011-2013. Các cân đối vĩ mô của nền kinh tế bị 
ảnh hưởng. Năm đầu tiên của giai đoạn 2011-2015, 
chính sách tài khóa chưa thành công trong việc 
kiểm soát lạm phát. Tỷ lệ lạm phát tăng từ 11,75% 
năm 2010 lên 18,58% vào năm 2011 mặc dù chính 
sách tài khóa năm này đã được Chính phủ định 
hướng phối hợp với chính sách tiền tệ “kiểm soát 
lạm phát, tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô, đảm 
bảo các cân đối lớn của nền kinh tế”. Trước bối 
cảnh tỷ lệ lạm phát liên tục tăng cao, ảnh hưởng 
đến hoạt động sản xuất kinh doanh, Chính phủ xác 
định mục tiêu vĩ mô là kiểm soát lạm phát, đưa lạm 
phát về mức hợp lý. Vì thế, chính sách tài khóa các 
năm 2012-2015 được điều chỉnh theo hướng chặt 
chẽ, hiệu quả, triệt để tiết kiệm, để cùng với chính 
sách tiền tệ ổn định kinh tế vĩ mô. Chính phủ đã 
chủ trương đẩy mạnh việc tăng cường kỷ luật, kỷ 
cương tài chính; không điều chỉnh chính sách làm 
giảm thu và tăng chi ảnh hưởng đến cân đối NSNN 
và an ninh tài chính quốc gia. Thực hiện điều hành 
bội chi NSNN theo kế hoạch. Đối với thu NSNN, 
Chính phủ chỉ đạo quyết liệt áp dụng các biện pháp 
chống thất thu ngân sách, chống chuyển giá; đẩy 
mạnh việc xử lý và thu hồi nợ thuế, giảm tỷ lệ nợ 
đọng thuế; tăng cường thanh tra, kiểm tra, chấn 
chỉnh và xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp 
luật về thu ngân sách. Công tác quản lý chi NSNN 
cũng được tăng cường theo hướng chặt chẽ, các 
khoản chi phải được bảo đảm đúng dự toán được 
duyệt; triệt để tiết kiệm chi cho bộ máy quản lý nhà 
nước, sự nghiệp công; cắt giảm tối đa kinh phí tổ 
chức hội nghị, hội thảo, chi công tác nước ngoài, 
chi cho lễ hội, lễ kỷ niệm, khởi công, khánh thành, 
tổng kết; không mua xe công, trừ xe chuyên dùng 
theo quy định của pháp luật.
13NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 111 - tháng 1/2017
Chính sách tài khóa và các biến số kinh tế vĩ mô chủ yếu của Việt Nam giai đoạn 2011-2015
Năm Chính sách tài khóa
Tăng trưởng GDP Chỉ số CPI Tỷ lệ thất nghiệp KV thành thị
KH TH KH TH KH TH
2011
Phối hợp CSTT kiểm soát lạm phát, 
tăng cường ổn định KTVM, đảm bảo 
các cân đối lớn của nền kinh tế
7-7,5% 5,89% 7,0% 18,58% - 3,6%
2012 Chặt chẽ, hiệu quả 6-6,5% 5,03% 10,0% 9,21% <4% 3,25%
2013 Chặt chẽ, triệt để tiết kiệm 5,5% 5,42% 6-6,5% 6,6% <4% 3,58%
2014 Chặt chẽ, triệt để tiết kiệm 5,8% 5,98% 7,0% 4,09% <4% 3,43%
2015
Chặt chẽ, quản lý và sử dụng tiết kiệm, 
hiệu quả, tăng cường kỷ cương, kỷ luật 
tài chính
6,2% 6,68% 5,0% 0,63% <4% 3,29%
Nguồn: Tổng hợp từ các Nghị quyết của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo, điều 
hành thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán NSNN và Báo cáo tình hình phát triển KT-XH các năm 
2011-2015.
Nhờ kiên định mục tiêu và áp dụng đồng bộ 
nhiều giải pháp, chính sách tài khóa (kết hợp với 
chính sách tiền tệ) đã đạt được mục tiêu kiềm chế 
và giảm tỷ lệ lạm phát xuống 9,21% vào năm 2012, 
6,6% năm 2013, 4,09% năm 2014 và 0,63% năm 
2015. Cùng với quá trình kiềm chế lạm phát là sự 
hồi phục tăng trưởng của nền kinh tế. Nếu như 3 
năm đầu (năm 2011, 2012, và 2013) kinh tế Việt 
Nam không đạt chỉ tiêu tăng trưởng đề ra (Năm 
2011: 5,89%; năm 2012: 5,03%; năm 2013: 5,42%), 
thì 2 năm cuối thời kỳ đã vượt mức kế hoạch (năm 
2014 đạt 5,98% so với kế hoạch 5,8%, năm 2015 đạt 
6,68% so với 6,2%). Tính trung bình cả giai đoạn 
đạt 5,8% (thấp hơn kế hoạch đề ra 6,5%-7% theo 
Nghị quyết số 10/2011/QH13 ngày 08/11/2011 của 
Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 
năm 2011-2015). Mặc dù tốc độ tăng trưởng kinh 
tế giai đoạn này chưa thật cao nhưng đã cho thấy 
tín hiệu tích cực, những cân đối lớn của nền kinh 
tế cơ bản được đảm bảo, tạo tiền đề quan trọng cho 
việc đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn trong 
giai đoạn 2016-2020. Trong bối cảnh thực thi chính 
sách tài khóa chặt chẽ, tỷ lệ thất nghiệp cũng được 
duy trì ở mức độ hợp lý, năm 2011: 2,27%; năm 
2012: 1,99%; năm 2013: 2,2%; năm 2014: 2,08%; và 
năm 2015: 2,31%. Tỷ lệ thất nghiệp khu vực thành 
thị luôn thấp hơn so với kế hoạch đề ra (dưới 4%).
Hai là, mặc dù nền kinh tế chưa hồi phục vững 
chắc, còn gặp nhiều khó khăn do những tác động khó 
lường (từ bên trong và bên ngoài) nhưng NSNN vẫn 
được hoàn thành trên cả hai giác độ chính là thu và 
chi ngân sách.
Thu - chi Ngân sách Nhà nước giai đoạn 2011-2015 Đơn vị: Tỷ đồng
Nội dung
2011 2012 2013 2014 2015
DT QT DT QT DT QT DT TH DT
1. Tổng thu CĐ 
NSNN (theo DT 
QH)
595.000 721.804 740.500 734.883 816.000 828.348 782.700 863.520 911.100
Thu NĐ 382.000 443.731 494.600 477.106 545.500 567.403 539.000 583.638 638.600
Thu từ dầu thô 69.300 110.205 87.000 140.106 99.000 120.436 85.200 100.083 93.000
Thu từ XK, NK 138.700 155.765 153.900 107.404 166.500 129.385 154.000 173.366 175.000
2. Tổng chi CĐ 
NSNN (Theo DT 
QH)
725.600 787.554 903.100 978.463 978.000 1.088.153 1.006.700 1.087.520 1.147.100
14
Taùi cô caáu neàn kinh Teá - nhìn laïi vaø tieáp böôùc
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 111 - tháng 1/2017
Chi ĐTPT 152.000 208.306 180.000 268.812 175.000 271.680 163.000 208.040 195.000
Chi trả nợ, VT 86.000 111.943 100.000 105.838 105.000 112.055 120.000 120.000 150.000
Chi th.xuyên 442.100 467.017 542.000 603.372 658.900 704.165 732.500 732.500 767.000
3. Bội chi NSNN 120.600 112.034 140.200 173.815 162.000 236.769 224.000 224.000 226.000
% BC so với GDP 5,3% 4,4% 4,8% 5,36% 4,8% 6,6% 5,3% 5,69% 5,00%
Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo quyết toán NSNN các năm 2011-2013, tình hình thực hiện NSNN năm 
2014 và Dự toán NSNN năm 2015 do Bộ Tài chính công bố.
Thu NSNN các năm đều vượt so với dự toán. Tỷ lệ 
huy động từ thuế, phí vào NSNN trong giai đoạn này 
khoảng 21% GDP, gần sát với mục tiêu đề ra (không 
quá 22% - 23% GDP/năm theo Chiến lược Tài chính 
đến năm 2020 ban hành theo Quyết định số 450/
QĐ-TTg ngày 18/4/2012 của Thủ tướng Chính phủ) 
nhưng giảm khá nhiều so với giai đoạn 2006-2010 là 
24,8% GDP. Đây là xu hướng giảm thích hợp với bối 
cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, nhằm tạo môi trường 
cạnh tranh, khuyến khích doanh nghiệp phát triển. 
Công tác phát hành trái phiếu huy động vốn cho 
đầu tư phát triển cơ bản hoàn thành kế hoạch đặt 
ra. Đặc biệt, năm 2014 đã phát hành thành công 
trái phiếu Chính phủ ra thị trường vốn quốc tế, huy 
động 1 tỷ uSD theo hình thức 144a/Quy chế S ngày 
07/11/2014, kỳ hạn 10 năm, lãi suất cố định 4,8%/
năm (thấp hơn mức dự kiến 5,125%/năm). Đây là 
mức lãi suất thấp nhất trong các đợt phát hành từ 
trước đến thời điểm đó (lần lượt là 6,875%/năm và 
6,755%/năm đối với trái phiếu phát hành năm 2005 
và 2010). 
Nét nổi bật của thu NSNN giai đoạn 2011-2015 
đó là tính bền vững của thu NSNN ngày càng được 
cải thiện, tỷ trọng thu nội địa tăng cùng với đó là 
tỷ trọng thu dựa vào tài nguyên thiên nhiên (thu từ 
dầu thô) giảm. Sự gia tăng tỷ trọng số thu nội địa 
và thu từ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu cho thấy 
thu NSNN dựa nhiều hơn vào thực trạng hoạt động 
sản xuất kinh doanh. Tỷ trọng thu nội địa trong tổng 
thu cân đối theo dự toán của Quốc hội năm 2011: 
61,5%; năm 2012: 64,9%; năm 2013: 68,5%; năm 
2014: 67,6% và dự toán năm 2015 là: 70%. Thu từ 
dầu thô có xu hướng giảm cả về số thu và tỷ trọng 
trong tổng thu cân đối theo dự toán của Quốc hội. 
Thu từ dầu thô đạt đỉnh cao vào năm 2012 với số 
thu 140.106 tỷ đồng, chiếm 19,1% tổng thu cân đối 
theo dự toán của Quốc hội, nhưng sau đó giảm thấp, 
đạt 100.083 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 11,6% vào năm 
2014 và dự toán đạt 93.000 tỷ đồng (tương ứng 10%) 
vào năm 2015. Nguyên nhân chủ yếu là do sự biến 
động giảm của giá dầu thô thế giới.
Chi NSNN các năm cũng vượt so với dự toán. 
Chi cho đầu tư phát triển đã được tập trung cho các 
công trình, dự án quan trọng, đồng thời được bổ 
sung từ nguồn dự phòng NSNN để thực hiện các 
dự án cấp bách về quốc phòng, an ninh, khắc phục 
sự cố đê, kè xung yếu để chủ động phòng tránh và 
giảm nhẹ thảm họa thiên tai... Chi thường xuyên 
được kiểm soát theo hướng không tăng chi cho các 
chính sách mới mà chỉ tăng do tăng quy mô các 
khoản chi và tăng chi đảm bảo an sinh xã hội. Chi 
thường xuyên đã đảm bảo được nguồn lực thực 
hiện các nhiệm vụ phát triển sự nghiệp y tế, văn 
hóa, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, an sinh 
xã hội...
Ba là, nhiều cải cách chính sách về thu NSNN 
được ban hành và tạo hiệu ứng tích cực đối với nền 
kinh tế.
Giai đoạn 2011-2015 đánh dấu bằng việc sửa đổi, 
bổ sung các luật thuế quan trọng theo hướng tạo điều 
kiện thuận lợi cho hoạt động sản xuất kinh doanh. 
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế 
GTGT số 31/2013/QH13 và Luật sửa đổi, bổ sung 
một số điều của Luật thuế TNDN số 32/2013/QH13 
cùng được Quốc hội thông qua ngày 19/6/2013 và có 
hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2014. Theo đó nhiều 
15NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 111 - tháng 1/2017
thay đổi của hai luật thuế này có 
tác động tích cực đến nền kinh 
tế Việt Nam. Luật thuế TNDN 
sửa đổi, bổ sung 12/20 điều của 
Luật cũ theo hướng giảm thuế 
suất phổ thông từ 25% xuống 
22%, và áp dụng mức thuế 
suất 20% đối với doanh nghiệp 
có doanh thu không quá 20 
tỷ đồng năm, 10% đối với thu 
nhập từ đầu tư - kinh doanh 
nhà ở xã hội. Luật Thuế GTGT 
sửa đổi, bổ sung quy định về các đối tượng không 
chịu thuế, sửa đổi quy định về hoàn thuế đối với các 
trường hợp liên tục nhiều tháng có số thuế GTGT 
đầu vào chưa được khấu trừ hết (nâng từ 3 tháng 
lên 12 tháng). Bên cạnh đó, Luật thuế thu nhập cá 
nhân cũng được Quốc hội sửa đổi, thông qua vào 
ngày 22/11/2012, nâng mức giảm trừ gia cảnh từ 
4 triệu đồng/tháng lên 9 triệu đồng/tháng đối với 
người nộp thuế và từ 1,6 triệu đồng/tháng lên 3,6 
triệu đồng/tháng đối với người phụ thuộc. Những 
thay đổi về chính sách thuế theo chiều hướng thuận 
lợi đã tác động tích cực, thúc đẩy hoạt động sản xuất 
kinh doanh.
Bên cạnh cải cách chính sách thuế, thủ tục hành 
chính thuế cũng được đổi mới phù hợp với tinh 
thần của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật 
Quản lý thuế số 21/2012/QH13. Ngày 25/8/2014 
Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 119/2014/
TT-BTC (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 9 năm 2014) 
sửa đổi, bổ sung nội dung và mẫu biểu của 7 Thông 
tư nhằm cải cách, đơn giản thủ tục hành chính về 
thuế. Theo đó, đã bãi bỏ, đơn giản nhiều bảng kê; 
làm rõ căn cứ xác định thuế đối với hộ nộp thuế 
khoán được miễn, giảm; sửa đổi, bổ sung nội dung 
về khai, nộp thuế TNDN theo hướng đơn giản hơn. 
Việc ban hành và triển khai Thông tư 119/2014/
TT-BTC đã cắt giảm được 201,5 giờ kê khai, nộp 
thuế/năm. Tiếp đó, Bộ Tài chính ban hành Thông 
tư số 151/2014/TT-BTC ngày 10/10/2014 (có hiệu 
lực thi hành ngày 15/11/2014) hướng dẫn thi hành 
Nghị định số 91/2014/NĐ-CP ngày 01/10/2014 của 
Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều tại các Nghị 
định quy định về thuế TNDN, GTGT, TNCN, quản 
lý thuế. Thời gian thực hiện nộp thuế của doanh 
nghiệp giảm thêm được 88,36 giờ/năm. Như vậy, 
với việc ban hành Thông tư 119/2014/TT-BTC và 
Thông tư 151/2014/TT-BTC, thời gian nộp thuế đã 
giảm được gần 290 giờ, từ 537 giờ/năm xuống còn 
247 giờ/năm vào năm 2014 (không bao gồm thời 
gian nộp bảo hiểm). Năm 2015, thủ tục hành chính 
thuế tiếp tục được cải cách, nâng các chỉ tiêu về 
môi trường kinh doanh của Việt Nam đạt và vượt 
mức trung bình của các nước aSEaN-6, trong đó 
rút ngắn thời gian nộp thuế còn không quá 121,5 
giờ/năm. Những thủ tục thuế được cắt, giảm đã tạo 
động lực phát triển cho doanh nghiệp và giảm chi 
phí cho xã hội.
Bốn là, công tác quản lý đầu tư công được tăng 
cường nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN.
Điểm nhấn trong giai đoạn này đó là Luật 
Đầu tư công được ban hành. Luật điều chỉnh việc 
quản lý, sử dụng các nguồn vốn đầu tư công, bao 
gồm vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái 
phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa 
phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODa) 
và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, 
vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, các 
khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để 
đầu tư. Luật cũng thể chế hóa quy trình quyết định 
16
Taùi cô caáu neàn kinh Teá - nhìn laïi vaø tieáp böôùc
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 111 - tháng 1/2017
chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư chương trình, 
dự án đầu tư công nhằm ngăn ngừa tình trạng tùy 
tiện, dễ dàng trong việc quyết định chủ trương 
đầu tư, quyết định đầu tư gắn với trách nhiệm của 
người có thẩm quyền. Các nguyên tắc trong quản 
lý đầu tư công được đề cao.
Theo đó, các chương trình, dự án phải phù hợp 
với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 05 năm 
của đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội 
và quy hoạch phát triển ngành; thực hiện đúng 
trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà 
nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử 
dụng vốn đầu tư công; quản lý việc sử dụng vốn 
đầu tư công đúng quy định đối với từng nguồn vốn; 
bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết 
kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực, 
không để thất thoát, lãng phí; bảo đảm công khai, 
minh bạch trong hoạt động đầu tư công. Bên cạnh 
Luật đầu tư công, Thủ tướng Chính phủ ban hành 
liên tiếp 03 chỉ thị trực tiếp chỉ đạo xử lý vấn đề nợ 
xây dựng cơ bản gắn với đó là hàng loạt các biện 
pháp kiên quyết và cứng rắn về chuyên môn kỹ 
thuật và công tác cán bộ nhằm đạt mục tiêu đến 
hết năm 2015 phải hoàn thành việc xử lý nợ đọng 
xây dựng cơ bản và không để phát sinh nợ mới.
Đó là Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 
về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn 
trái phiếu Chính phủ, Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 
10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục 
tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại các địa 
phương và Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 
về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây 
dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN, trái phiếu Chính 
phủ. Trên cơ sở chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, 
nhiều địa phương ban hành các văn bản, công văn 
chỉ đạo hướng dẫn các đơn vị có liên quan, các 
Ban quản lý dự án tuân thủ đúng quy định pháp 
luật về đầu tư; chấn chỉnh công tác thanh, quyết 
toán; kịp thời tháo gỡ khó khăn cho các chủ đầu tư, 
doanh nghiệp xây dựng, các nhà thầu; giảm đầu tư 
dàn trải, thi công kéo dài, kém hiệu quả, từng bước 
xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản. Nhờ đó, 
hoạt động đầu tư công đã có bước cải thiện đáng 
kể, nợ đọng xây dựng cơ bản có xu hướng giảm.
2. Một số tồn tại trong thực thi chính sách tài 
khóa giai đoạn 2011-2015
Bên cạnh những kết quả tích cực đạt được kể 
trên, chính sách tài khóa giai đoạn 2011-2015 bộc 
lộ một số hạn chế cơ bản, ảnh hưởng đến sự ổn 
định kinh tế vĩ mô.
(1) Bội chi ngân sách ở mức cao ảnh hưởng đến 
tính bền vững của NSNN
Bội chi NSNN có xu hướng tăng và ở mức cao, 
không đạt mục tiêu đề ra là dưới 4,5% GDP vào 
năm 2015. Năm 2011 mức bội chi là 4,4% GDP, 
năm 2102 là 5,4% GDP, năm 2013 là 6,6% GDP, 
năm 2014 là 6,33% GDP, năm 2015 (dự kiến) là 
6,11% GDP. Một phần bội chi đã phải sử dụng cân 
đối cho trả nợ gốc, thể hiện cân đối ngân sách chưa 
chắc chắn. Mức bội chi cao và kéo dài trong nhiều 
năm gây căng thẳng cho bố trí NSNN thực hiện 
các nhiệm vụ chi quản lý của Nhà nước. Cân đối 
ngân sách nhà nước khó khăn khiến Chính phủ 
không thực hiện được tăng lương cho đội ngũ cán 
bộ, công chức, viên chức theo lộ trình đề ra. 
(2) Nợ công tăng nhanh và ở mức cao.
Đến cuối năm 2015, tỷ lệ nợ công/GDP khoảng 
61,3%, nợ Chính phủ 48,9%, nợ nước ngoài 
của quốc gia 41,5%. Tuy vẫn thấp hơn chỉ tiêu 
đề ra (theo Nghị quyết số 10/2011/QH13 ngày 
08/11/2011 về Kế hoạch phát triển kinh tế -xã hội 
5 năm 2011-2015 của Quốc hội, đến năm 2015 nợ 
công không quá 65% GDP, nợ Chính phủ không 
quá 50% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia 
không quá 50% GDP) nhưng nợ công tiệm cận tới 
giới hạn với tốc độ nhanh trong thời gian qua (từ 
năm 2006 đến năm 2010 tăng thêm 15% GDP và 
từ năm 2011 đến năm 2015 tăng thêm khoảng 7% 
GDP), nếu tính cả các khoản nợ khác của NSNN 
(nợ đọng xây dựng cơ bản) thì còn cao hơn nữa. 
Ngoài ra, việc quản lý, sử dụng vốn vay cũng đạt 
17NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 111 - tháng 1/2017
hiệu quả thấp. Tốc độ tăng nợ 
công nhanh hơn tốc độ tăng 
thu NSNN trong khi tốc độ 
tăng GDP chưa cao ảnh hưởng 
lớn tới tính bền vững và an 
ninh tài chính quốc gia. Nghĩa 
vụ trả nợ và các khoản nợ phải 
trả hàng năm tăng nhanh dẫn 
đến phải vay đảo nợ với khối 
lượng lớn, tạo áp lực cho cân 
đối, bố trí nguồn trả nợ hàng 
năm. Ở một chừng mực nhất 
định, vay nợ mới để cơ cấu lại 
các khoản nợ cũ cho thấy hiệu quả sử dụng vốn vay 
chưa cao, lợi ích cận biên của nợ vay giảm và là tín 
hiệu phản ánh sự khó khăn trong trả nợ của Việt 
Nam hiện tại cũng như thời gian tới.
(3) Cơ cấu chi NSNN còn chưa hợp lý với tỷ trọng 
chi thường xuyên có xu hướng tăng nhanh, chiếm tỷ 
trọng lớn. 
Giai đoạn 2011-2015 chứng kiến sự gia tăng 
nhanh chóng tỷ trọng NSNN chi thường xuyên. 
Năm 2011: 45,2%; năm 2012: 51,5%; năm 2013: 
55,1%; năm 2014: 65,5%; dự toán 2015: 66,9%. Tỷ 
trọng NSNN dành cho chi đầu tư phát triển không 
cao, năm 2011: 20,1%; năm 2012: 23,0%; năm 2013: 
21,3%; năm 2014: 22,5% và dự toán 2015 là 17,0%, 
gây khó khăn cho hồi phục kinh tế và nuôi dưỡng 
nguồn thu.
(4) Tuy công tác quản lý thuế nói chung và quản 
lý nợ thuế nói riêng được quan tâm, chú trọng và 
áp dụng nhiều biện pháp tích cực, nhưng tiền thuế 
nợ vẫn gia tăng, đặc biệt là có sự gia tăng của tiền 
thuế nợ khó thu gây khó khăn trong việc bố trí 
NSNN thực hiện các nhiệm vụ chi cần thiết, quan 
trọng, đồng thời ảnh hưởng đến môi trường kinh 
doanh nói chung.
(5) Mặc dù đã áp dụng nhiều biện pháp nâng 
cao hiệu quả đầu tư công nhưng tình trạng đầu tư 
nguồn lực NSNN còn dàn trải, lãng phí, hiệu quả 
thấp vẫn chưa được khắc phục. Tồn tại tình trạng 
bố trí vốn cho dự án chưa đủ điều kiện; phê duyệt 
dự án khi chưa cân đối đủ vốn, đủ nguồn lực; bố trí 
vốn chậm trễ, dẫn đến nhiều mục tiêu trọng tâm 
đề ra trong giai đoạn 2011-2015 chưa hoàn thành, 
nhiều công trình dở dang, lãng phí nguồn lực, 
hiệu quả chưa cao; nhiều công trình, dự án phải 
đình, giãn, hoãn tiến độ. Nợ đọng xây dựng cơ bản 
tuy có xu hướng giảm (vào những năm cuối giai 
đoạn) nhưng còn ở mức cao, ảnh hưởng trực tiếp 
đến tính bền vững của NSNN. Luật Đầu tư công 
và các văn bản hướng dẫn thi hành được ban hành 
nhưng chậm (Luật Đầu tư công có hiệu lực từ ngày 
01/01/2015), nên hiệu lực phát huy trong thực tiễn 
còn hạn chế.
3. Một số định hướng lớn về thực thi chính 
sách tài khóa từ nay đến năm 2020
Giai đoạn 2016-2020 dự báo kinh tế Việt Nam 
tiếp tục gặp những khó khăn do tác động của tình 
hình trong nước cũng như thế giới. Kinh tế thế 
giới chứa đựng nhiều yếu tố bất định, xung đột địa 
chính trị vẫn có nguy cơ xảy ra, giá dầu thô trên thế 
giới diễn biến khó lường ảnh hưởng lớn đến công 
tác xây dựng và thực hiện dự toán NSNN hàng 
năm. Trong nước, quá trình hội nhập kinh tế quốc 
tế bên cạnh mở ra những thời cơ nhưng cũng gây 
sức ép đối với thu NSNN. Việc thực hiện các cam 
kết quốc tế dẫn đến cắt giảm nhiều dòng thuế nhập 
khẩu. Biến đổi khí hậu và ô nhiễm môi trường tác 
18
Taùi cô caáu neàn kinh Teá - nhìn laïi vaø tieáp böôùc
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 111 - tháng 1/2017
động bất lợi đến sản xuất nông nghiệp và đời sống 
người dân, có thể gây thất thu NSNN. Lượng vốn 
viện trợ và các khoản vay ưu đãi ngày càng giảm 
do Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung 
bình. Chi NSNN cũng chịu sức ép đè nặng trong 
bối cảnh bội chi ngân sách lớn, nợ công tăng cao 
và phát sinh nhiều yêu cầu chi mới để đảm bảo an 
sinh xã hội và thúc đẩy kinh tế tăng trưởng. Nhằm 
đạt mục tiêu tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 5 
năm đạt 6,5-7%/năm như Nghị quyết số 142/2016/
QH13 ngày 12/4/2016 của Quốc hội về Kế hoạch 
phát triển kinh tế-xã hội 5 năm 2016-2020 đề ra, 
chính sách tài khóa cho giai đoạn 2016-2020 theo 
chúng tôi nên được xây dựng với các định hướng 
chính như sau.
Về quan điểm: Dư địa để triển khai chính sách 
tài khóa nới lỏng trong giai đoạn 2016-2020 theo 
chúng tôi là không nhiều. Do đó, để ổn định kinh 
tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì cùng với 
chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa trong giai 
đoạn này cần tiếp tục thực hiện theo định hướng 
chủ động, chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả gắn với tăng 
cường kỷ luật tài chính - ngân sách nhằm giữ vững 
ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, tạo môi 
trường thuận lợi và động lực thúc đẩy nền kinh tế 
tăng trưởng. 
Về thu ngân sách: Giảm tỷ lệ huy động từ thuế, 
phí vào NSNN để tạo điều kiện cho doanh nghiệp 
hồi phục và phát triển; khuyến khích thành lập mới 
doanh nghiệp. Tuy vậy, để không ảnh hưởng lớn đến 
số thu NSNN, tỷ lệ thu từ thuế, phí không thấp hơn 
20% GDP. Song song với đó, cần tiếp tục đẩy mạnh 
tiến trình cải cách thủ tục hành chính thuế, nâng 
cao mức độ thuận lợi về thuế để góp phần tăng chất 
lượng môi trường kinh doanh. Tỷ trọng các khoản 
thu cũng được triển khai theo hướng nâng cao tính 
bền vững của NSNN. Theo đó, thu nội địa tăng và 
chiếm trên 80% tổng thu NSNN. Tỷ trọng thu từ dầu 
thô giảm để tránh NSNN lệ thuộc vào nguồn thu 
không tái tạo và hạn chế tác động tiêu cực của sự 
biến động giá dầu thô đến thu NSNN. 
Về chi ngân sách: Điều chỉnh cơ cấu chi ngân 
sách phù hợp với thực trạng nền kinh tế theo định 
hướng tăng tỷ trọng chi xây dựng cơ bản để hỗ trợ 
nền kinh tế phát triển và nuôi dưỡng nguồn thu. 
Chi ĐTPT nên chiếm khoảng 25-27% tổng chi cân 
đối NSNN; chi thường xuyên khoảng dưới 64%. 
Chi NSNN cần tuân thủ các nguyên tắc phân bổ 
NSNN đảm bảo hiệu quả, công bằng, tiết kiệm, 
chống lãng phí, tiêu cực. Tiếp tục đẩy mạnh tái cơ 
cấu đầu tư công. NSNN chỉ nên tập trung vào các 
công trình trọng điểm liên vùng, vùng sâu, vùng 
xa lợi nhuận ít và/hoặc không có sức thu hút 
đối với các thành phần kinh tế khác nhưng có sức 
lan tỏa, cần thiết cho sự phát triển kinh tế - xã hội 
chung. Gắn với đó là ban hành các chính sách hiệu 
quả để thu hút các thành phần kinh tế tư nhân đầu 
tư cho hàng hóa công cộng.
Về bội chi ngân sách và nợ công. Thực hiện 
nghiêm định hướng giảm bội chi ngân sách theo 
chiến lược đề ra, đảm bảo đến năm 2020 bội chi 
ngân sách đạt dưới 4% GDP. Kiểm soát chặt chẽ 
nợ công, nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh, 
nợ nước ngoài của quốc gia. Tăng cường công tác 
quản lý nợ chính quyền địa phương, đảm bảo huy 
động vốn đúng trình tự, thủ tục theo quy định, 
nâng cao hiệu quả sử dụng và tác động lan tỏa của 
các dự án sử dụng vốn huy động.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Báo cáo tình hình phát triển KT-XH các 
năm 2011-2015 của Tổng cục Thống kê; 
2. Báo cáo quyết toán NSNN các năm 
2011-2013, tình hình thực hiện NSNN năm 
2014 và Dự toán NSNN năm 2015 do Bộ 
Tài chính công bố;
3. Nghị quyết của Chính phủ về những nhiệm 
vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành 
thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH và dự 
toán NSNN các năm 2011-2015.