Cần sớm triển khai khung đánh giá hiệu quả thực hiện quản lý tài chính công vào đánh giá quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách

NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 33Số 121 - tháng 11/2017
CAÀN SÔÙM TRIEÅN KHAI KHUNG ÑAÙNH GIAÙ
HIEäU QUAÛ THÖÏC HIEäN QUAÛN LYÙ TAØI CHÍNH 
COÂNG VAØO ÑAÙNH GIAÙ QUAÛN LYÙ CAÙC QUYÕ
TAØI CHÍNH NHAØ NÖÔÙC NGOAØI NGAÂN SAÙCH
PGS.TS. ĐặNG VĂN DU*
ThS. ĐặNG VĂN DUY*
*Học viện Tài chính
Quá nhiều quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và quản lý các quỹ này còn bộc lộ quá nhiều hạn chế; đó là nhận định của hầu hết các nhà chính trị, các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý về tài chính công ở nước ta. Thể hiện sự quyết tâm của “Chính phủ kiến tạo’’ đối với lĩnh vực này, ngày 01 tháng 03 năm 2017, Văn phòng Chính phủ đã ban hành 
Văn bản số 1861/VPCP-KTTH, về việc quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, nhằm tiếp tục chỉ đạo 
tăng cường quản lý quỹ tài chính nhà nước (TCNN) ngoài ngân sách theo Chỉ thị 22/2015/CT-TTg. 
Bài viết này tập trung bàn về cách thức nghiên cứu triển khai nhằm sớm áp dụng “Khung đánh giá 
hiệu quả thực hiện quản lý tài chính công’’ vào đánh giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách. Thông 
qua đó có thể đáp ứng phần lớn yêu cầu tăng cường quản lý quỹ TCNN ngoài ngân sách mà Chính phủ đã 
đề ra tại Văn bản 1861 nói trên. Hướng tới mục đích đó, kết cấu bài viết được trình bày theo hai phần: (i) 
Tổng quan về “Khung đánh giá hiệu quả thực hiện quản lý tài chính công’’; và (ii) Nghiên cứu triển khai 
nhằm sớm áp dụng “Khung đánh giá hiệu quả thực hiện quản lý tài chính công’’ vào đánh giá quản lý các 
quỹ TCNN ngoài ngân sách.
Từ khóa: Quỹ TCNN ngoài ngân sách, khung đánh giá hiệu quả thực hiện quản lý tài chính công, 
đánh giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách.
Implementation of the perfromance evaluation framework for public financial management in 
assessment management of outside budget governmental financial funds
Too many outside budget state financial funds and management of these funds reveal too many 
limitations; This is the opinion of most politicians, researchers, public finance managers in our country. 
Demonstrating the determination of the “Enabling Government” in this field, on March 1, 2017, the Office 
of the Government issued Document No. 1861 / VPCP-KTTH, to further direct the management of outside 
budget financial funds under the Directive 22/2015 / CT-TTg. 
This paper focuses on how to study and implement the “Performance Evaluation Framework for Public 
Financial Management” in the management of outside budget financial funds. Through which, it is possible 
to meet most of the requirements for strengthening the management ofoutside budget financial funds set by 
the Government in Document 1861 mentioned above. Toward that end, the text structure is presented in 
two parts: (i) Overview of the “Public Financial Management Performance Assessment Framework”; and (ii) 
Research and development for the early implementation of the “Public Financial Management Performance 
Evaluation Framework” in outside budget financial funds.
key words: Outside budget financial funds, the framework for assessing the effectiveness of public 
financial management, the evaluation of the management of outside budget financial funds.
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN34 Số 121 - tháng 11/2017
1. Tổng quan về “khung đánh giá hiệu quả 
thực hiện quản lý tài chính công’’
Khung đánh giá hiệu quả thực hiện Quản lý 
tài chính công - Public Expenditure and Financial 
Accountability (PEFA) - là một khuôn khổ giám 
sát tổng hợp cho phép lượng hóa hiệu quả thực 
hiện Quản lý tài chính công (QLTCC) của quốc 
gia theo thời gian. Khung đánh giá này được xây 
dựng bởi nhóm đối tác PEFA, phối hợp với Tổ 
công tác về QLTCC của Ủy ban viện trợ phát triển 
(DAC) thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh 
tế (OECD), nhằm hình thành một công cụ cung 
cấp thông tin đáng tin cậy về hiệu quả hoạt động 
của các hệ thống, quy trình và thể chế QLTCC theo 
thời gian. PEFA cung cấp thông tin nhằm đóng góp 
cho tiến trình cải cách của Chính phủ qua việc xác 
định mức độ cải thiện về kết quả do thực hiện cải 
cách đem lại, cũng như tăng khả năng nắm bắt và 
học hỏi những thành công từ cải cách. PEFA cũng 
giúp hài hòa về mặt đối thoại giữa Chính phủ và 
các nhà tài trợ trên một khuôn khổ chung nhằm 
lượng hóa hiệu quả thực hiện QLTCC và qua đó 
góp phần giảm các chi phí giao dịch cho các Chính 
phủ đối tác.
PEFA là một trong những nội dung của phương 
pháp tiếp cận tăng cường, nhằm hỗ trợ cải cách 
QLTCC. Nó được thiết kế để lượng hóa hiệu 
quả thực hiện QLTCC theo thời gian cho những 
quốc gia ở trình độ phát triển khác nhau. Khung 
đánh giá kết quả thực hiện bao gồm một bộ chỉ số 
tổng quan, nhằm lượng hóa và giám sát hiệu quả 
thực hiện của các hệ thống, quy trình, và thể chế 
QLTCC cùng một mẫu Báo cáo hiệu quả thực hiện 
QLTCC (PFM- PR), trong đó hướng dẫn về cách 
thức báo cáo hiệu quả thực hiện của QLTCC được 
đo lường bằng bộ chỉ số. Đây là phương pháp tiếp 
cận nhằm đưa vào hệ thống những thông lệ tốt hơn 
đã được một số quốc gia áp dụng [Ngân hàng Thế 
giới (2005), PEFA- Phần Giới thiệu].
1.1. Bộ chỉ số của PEFA, được trình bày như sau:
A. Đầu ra QLTCC: Độ tin cậy của ngân sách
PI-1 Tổng chi thực tế so với ngân sách gốc được phê duyệt
PI-2 Cơ cấu tổng chi thực tế so với ngân sách gốc được phê duyệt 
PI-3 Tổng thu thực tế so với ngân sách gốc được phê duyệt 
PI-4 Kiểm kê và giám sát nợ quá hạn thanh toán từ nguồn chi 
B. CÁC VẤN ĐỀ ĐAN XEN: Tính toàn diện và minh bạch 
PI-5 Phân loại ngân sách 
PI-6 Tính toàn diện của thông tin trong tài liệu ngân sách 
PI-7 Quy mô các hoạt động Chính phủ không được báo cáo 
PI-8 Tính minh bạch của các mối quan hệ tài khóa liên Chính phủ 
PI-9 Giám sát rủi ro tài khóa tổng thể xuất phát từ các thể nhân khác thuộc khu vực công 
PI-10 Sự tiếp cận của công chúng đối với thông tin tài khóa chủ đạo 
C. CHU kỲ NGÂN SÁCH
(i) Lập ngân sách trên cơ sở chính sách
PI-11 Tính kỷ luật và sự tham gia vào quy trình ngân sách hàng năm
PI-12 Triển vọng nhiều năm đối với công tác lập kế hoạch tài khóa, chính sách chi và lập ngân sách
(ii) Tính dự báo trước và kiểm soát việc chấp hành ngân sách 
PI-13 Tính minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm của đối tượng nộp thuế
PI-14 Tính hiệu quả của các biện pháp đăng ký đối tượng nộp thuế và khai thuế
PI-15 Tính hiệu quả của việc thu thuế
PI-16 Tính dự báo trước về quỹ có thể chi tiêu
PI-17 Ghi sổ và quản lý số dư tiền mặt, nợ và bảo lãnh 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 35Số 121 - tháng 11/2017
PI-18 Tính hiệu quả của việc kiểm soát tiền lương 
PI-19 Cạnh tranh, giá trị tiền tệ và kiểm soát việc mua sắm
PI-20 Tính hiệu quả của kiểm soát nội bộ đối với chi phí ngoài lương 
PI-21 Tính hiệu quả của kiểm toán nội bộ 
(iii) Kế toán, ghi sổ và báo cáo 
PI-22 Tính kịp thời và thường xuyên của công tác đối chiếu số dư tài khoản 
PI-23 Tính sẵn có của thông tin về nguồn mà các đơn vị cung cấp dịch vụ nhận được
PI-24 Chất lượng và tính kịp thời của báo cáo ngân sách trong năm 
PI-25 Chất lượng và tính kịp thời của báo cáo tài khóa hàng năm 
(iv) Kiểm tra và kiểm toán bên ngoài
PI-26 Phạm vi, đặc điểm và thực hiện kiến nghị của kiểm toán bên ngoài
PI-27 Giám sát của Quốc hội về tính pháp lý của luật ngân sách hàng năm 
PI-28 Giám sát của Quốc hội về tính pháp lý các báo cáo kiểm toán bên ngoài
D. THỰC TIỄN TÀI TRỢ 
D-1 Tính dự báo trước của các khoản hỗ trợ ngân sách trực tiếp 
D-2 Thông tin tài khóa do nhà tài trợ cung cấp về ngân sách và báo cáo các khoản tài trợ cho dự án và chương trình
D-3 Tỷ trọng viện trợ được quản lý theo các thủ tục quốc gia 
Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2005), PEFA- Phụ lục 1
28 chỉ số lựa chọn cho hệ thống QLTCC được 
sắp xếp theo 3 nhóm nội dung đánh giá như sau:
Một là, kết quả thực hiện của hệ thống QLTCC/
đầu ra: Nhằm tìm hiểu kết quả trước mắt của hệ 
thống QLTCC, được thể hiện qua thực thu và thực 
chi so với ngân sách gốc được phê duyệt, cũng như 
mức độ và thay đổi về nợ đọng chi tiêu.
Hai là, đặc điểm chung của hệ thống QLTCC: 
Nhằm tìm hiểu tính toàn diện và minh bạch 
của hệ thống QLTCC xuyên suốt toàn bộ chu kỳ 
ngân sách.
Ba là, chu kỳ ngân sách: Nhằm tìm hiểu hiệu 
quả hoạt động của các hệ thống, quy trình và thể 
chế chính trong chu kỳ ngân sách của Chính phủ 
cấp Trung ương.
Ngoài các chỉ số về hiệu quả thực hiện QLTCC 
của quốc gia, PEFA còn bao gồm nội dung đánh 
giá về:
Hoạt động của nhà tài trợ: Nhằm tìm hiểu các 
yếu tố về thực tiễn hoạt động của các nhà tài trợ có 
tác động đến hiệu quả hoạt động hệ thống QLTCC.
1.2. Phương pháp thu thập thông tin của PEFA: 
Dựa trên các báo cáo tài chính hàng năm của đơn 
vị được đánh giá, kết hợp với các hoạt động điều tra 
thống kê, phỏng vấn... để xác nhận tính đúng đắn 
của thông tin đã thu thập được.
1.3. Phương pháp đánh giá của PEFA: Chấm 
điểm cho các chỉ số theo Phương pháp cho điểm 
1 (M1), hoặc Phương pháp cho điểm 2 (M2); tổng 
hợp kết quả theo điểm để xếp mỗi chỉ số theo 04 
mức (A, B, C, D); mỗi mức có 2 bậc (cộng (+) hoặc 
không cộng) nên thang điểm hình thành 08 bậc 
(A+, A, B+, B, C+, C, D+, D) nên tính chính xác, 
khách quan của các chỉ số PEFA tương đối cao, chủ 
thể được đánh giá dễ thừa nhận.
1.4. Kết quả của PEFA: Bản báo cáo hiệu quả 
hoạt động QLTCC khoảng 30 - 35 trang, với 05 nội 
dung chủ yếu sau:
- Phần đánh giá tổng quan (ở đầu báo cáo) sử 
dụng những phân tích dựa trên bộ chỉ số nhằm 
đưa ra nhận định tổng thể về hệ thống QLTCC của 
quốc gia theo sáu nội dung căn bản về hiệu quả 
thực hiện QLTCC cũng như nhận định về tác động 
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN36 Số 121 - tháng 11/2017
của những yếu kém được xác định với ba cấp độ về 
đầu ra điều hành ngân sách gồm kỷ luật tài khóa 
tổng thể, phân bổ nguồn lực chiến lược, và hiệu 
suất dịch vụ sự nghiệp.
- Phần giới thiệu nhằm trình bày bối cảnh và 
quy trình lập báo cáo cũng như cụ thể hóa phạm vi 
chi tiêu công được phân tích trong báo cáo.
- Phần thông tin liên quan đến quốc gia là nội 
dung cần thiết để có thể hiểu được kết quả đánh giá 
theo chỉ số và kết quả đánh giá tổng quan về hiệu 
quả thực hiện QLTCC. Phần này mô tả ngắn gọn về 
tình trạng kinh tế quốc gia, mô tả kết quả điều hành 
ngân sách qua các nội dung đánh giá về kỷ luật tài 
khóa tổng thể, phân bổ nguồn lực chiến lược, và 
mô tả khuôn khổ pháp lý và thể chế QLTCC.
- Phần nội dung chính của báo cáo trình bày 
đánh giá thực trạng hiệu quả hoạt động của các hệ 
thống, quy trình và thế chế QLTCC theo bộ chỉ số, 
và mô tả các biện pháp cải cách gần đây hoặc đang 
được triển khai của Chính phủ.
- Phần về tiến trình cải cách của Chính phủ 
trình bày tóm lược những biện pháp cải cách gần 
đây hoặc đang được triển khai của Chính phủ và 
đưa ra đánh giá về các yếu tố thể chế có ảnh hưởng 
tới lập kế hoạch và triển khai cải cách trong tương 
lai. [Ngân hàng Thế giới (2005), PEFA- Mục 4]
Với cách xác lập chỉ số, phương pháp, kết quả 
đánh giá hiệu quả thực hiện QLTCC như trên, 
PEFA đã được sử dụng như một công cụ quan 
trọng để đánh giá hiệu quả thực hiện QLTCC ở 
từng bộ phận, từng ngành, từng địa phương, và cấp 
quốc gia; đồng thời kết quả đánh giá hiệu quả thực 
hiện QLTCC cho mỗi chủ thể lại bổ sung nguồn 
thông tin chung cho các cơ quan nhà nước có thẩm 
quyền về QLTCC và người dân mỗi khi cần thực 
hiện quyền và trách nhiệm đối với QLTCC. 
2. Nghiên cứu triển khai nhằm áp dụng 
PEFA vào đánh giá quản lý các quỹ TCNN 
ngoài ngân sách
Những nghiên cứu về quản lý các quỹ TCNN 
ngoài ngân sách ở Việt Nam trong thời gian qua 
đã chỉ ra hàng loạt nguyên nhân dẫn đến yếu kém 
trong quản lý đối với các quỹ này, như: Rất nhiều 
quỹ nhưng không rõ ai quản lý, ai giám sát do 
thiếu căn cứ pháp lý hoặc bị chồng chéo về thẩm 
quyền khi chiểu theo các văn bản quy phạm pháp 
luật khác nhau [Đặng Thị Hàn Ni (2013)]; Chưa có 
khung pháp luật quy định chế tài xử lý thống nhất 
đối với hoạt động của các quỹ TCNN ngoài ngân 
sách và không bị Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi 
[Đỗ Quang Minh (2017)]; Hình thành quá nhiều 
quỹ có nguy cơ dẫn đến phân tán, quản lý lỏng lẻo, 
tiêu cực, tham nhũng. Việc phát triển nhanh các 
quỹ, nếu không được kiểm soát chặt chẽ sẽ dẫn đến 
tình trạng lạm thu, vượt quá khả năng của doanh 
nghiệp và dân cư [Nguyễn Minh Tân (2013)]; Thiếu 
cơ chế quản lý đang gây ra khó khăn cho hoạt động 
quản lý nhà nước đối với các quỹ, làm hạn chế tính 
đầy đủ, chính xác, minh bạch [Cẩm Tú (2017)] 
Nhưng các khuyến nghị lại chủ yếu tập trung đề 
xuất vào ban hành khung pháp lý chung, nên tính 
khả thi chưa cao. Đặc biệt, rất thiếu các ý kiến đề 
xuất có liên quan đến đánh giá trách nhiệm giải 
trình, tính minh bạch, tính tiên liệu của các chủ 
thể có trách nhiệm quản lý quỹ TCNN ngoài ngân 
sách, và các điều kiện để thu hút sự tham gia của 
công chúng vào quá trình quản lý của các quỹ này. 
Trong hoàn cảnh hiện tại, chúng tôi cho rằng: 
Triển khai áp dụng PEFA vào đánh giá quản lý 
các quỹ TCNN ngoài ngân sách ở Việt Nam là giải 
pháp cần ưu tiên thực hiện.
2.1. Sự cần thiết phải triển khai áp dụng PEFA 
vào đánh giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân 
sách là cần thiết
Đề xuất của chúng tôi về sớm ưu tiên nghiên 
cứu triển khai áp dụng PEFA vào đánh giá quản 
lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách ở Việt Nam, do:
Thứ nhất, xuất phát từ tầm quan trọng của các 
quỹ TCNN ngoài ngân sách là một trong 2 hợp 
phần quan trọng nhất của tài chính công - xét 
trên giác độ mục đích tạo lập và sử dụng các quỹ 
tiền tệ của Nhà nước. Luật Ngân sách nhà nước số 
83/2015/QH13 đã ghi: “Quỹ tài chính nhà nước 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 37Số 121 - tháng 11/2017
ngoài ngân sách là quỹ do cơ quan có thẩm quyền 
quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân 
sách nhà nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ 
để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp 
luật.” [Điều 4, khoản 19]. Luật Kiểm toán nhà nước 
số 81/2015/QH13 đã quy định: “Tài chính công 
bao gồm: ngân sách nhà nước; dự trữ quốc gia; các 
quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; tài chính 
của các cơ quan nhà nước” [Điều 3, khoản 10]. 
Như vậy, các quỹ TCNN ngoài ngân sách là một 
bộ phận của tài chính công đã được thống nhất cả 
trong nhận thức lý luận và cả trong quy định pháp 
lý dùng trong quản lý nhà nước.
Thứ hai, PEFA là công cụ hữu hiệu để quản lý 
các quỹ. Khi triển khai áp dụng PEFA vào đánh giá 
quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách sẽ buộc các 
chủ thể được giao quản lý, sử dụng các quỹ này phải 
quan tâm đến sự kết hợp giữa các trụ cột của quản 
lý nhà nước tốt với các mục tiêu của QLTCC, như: 
Trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, tính tiên 
liệu, sự tham gia với kỷ luật tài khóa tổng thể, hiệu 
quả phân bổ, và hiệu quả hoạt động. Nhờ đó chất 
lượng thể chế trong QLTCC sẽ từng bước được 
nâng cao do sự bắt buộc phải vào cuộc thực hiện 
của từng chủ thể có liên quan đến quản lý các quỹ 
TCNN ngoài ngân sách.
Thứ ba, Triển khai áp dụng PEFA khá dễ dàng, 
thuận lợi. PEFA được lượng hóa theo điểm nên dễ 
so sánh hiệu quả thực hiện hoạt động giữa các chủ 
thể có trách nhiệm quản lý các quỹ TCNN ngoài 
ngân sách nên vừa giúp cơ quan nhà nước cấp trên 
dễ đánh giá phân loại kết quả hoạt động của các 
cơ quan cấp dưới được giao trách nhiệm quản lý 
quỹ TCNN ngoài ngân sách, vừa giúp cho chính tổ 
chức được đánh giá tự nhìn nhận lại mình mà lựa 
chọn cách ứng xử cho phù hợp với yêu cầu quản lý.
Thứ tư, PEFA có độ tin cậy cao các báo cáo của 
PEFA là bằng chứng xác thực để cơ quan nhà nước 
có thẩm quyền đưa ra các quyết định về việc hoàn 
thiện hệ thống tổ chức, bộ máy và phân công, phân 
cấp trách nhiệm, quyền hạn về quản lý các quỹ 
TCNN ngoài ngân sách cho phù hợp. 
Thứ năm, PEFA phù hợp với hệ thống pháp luật 
của Việt Nam là bước cụ thể hóa quy định của Luật 
Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 về yêu cầu 
đối với báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước; 
trong đó có yêu cầu đối với báo cáo quyết toán của 
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN38 Số 121 - tháng 11/2017
các quỹ TCNN ngoài ngân sách là: “Báo cáo quyết 
toán của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân 
sách phải kèm theo thuyết minh đánh giá kết quả, 
hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của quỹ.” [Điều 65, 
khoản 7]
2.2. Nghiên cứu triển khai áp dụng PEFA vào 
đánh giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách
Đây là hoạt động có khối lượng công việc rất đồ 
sộ, đòi hỏi phải tiêu tốn một lượng không nhỏ các 
nguồn lực đầu vào tương đương với đề tài cấp bộ 
trở lên. Trong khuôn khổ của mục này của bài báo, 
chúng tôi chỉ xin nêu ra một số gợi ý định hướng 
nghiên cứu triển khai như sau:
Lựa chọn bộ chỉ số: Ưu tiên số 1
Về nguyên tắc, các chỉ số của PEFA đều có thể 
được lựa chọn và sử dụng trong đánh giá quản lý 
các quỹ TCNN ngoài ngân sách. Nhưng mỗi quỹ có 
đặc thù về mô hình tổ chức, về nguồn hình thành 
và sử dụng quỹ khác nhau; cơ chế quản lý khác 
nhau nên cần có sự phân loại quỹ TCNN ngoài 
ngân sách theo các nhóm để làm cơ sở cho xác lập 
các bộ chỉ số đánh giá quản lý cho phù hợp. 
Mặc dù vậy, có một số chỉ số vẫn có thể áp dụng 
chung cho mọi quỹ TCNN ngoài ngân sách, như:
Các chỉ số PI-1 đến PI-4 thuộc mục A- Độ tin 
cậy của ngân sách; bởi đây là hoạt động bắt buộc 
phải có ở mỗi quỹ. Đồng thời thông qua các chỉ 
số này, người đánh giá có thể đưa ra các nhận xét 
về trách nhiệm giải trình, tính tiên liệu, tính tuân 
thủ của người đứng đầu cơ quan quản lý quỹ. Ví 
dụ, tổng thực chi so với ngân sách gốc được phê 
duyệt ở tổ chức được đánh giá có độ lệch lớn giữa 
thực hiện với dự toán, thì trước hết đánh giá về 
tính tiên liệu của người đứng đầu quỹ đó chỉ đạt 
mức điểm thấp, sau đó mới xem xét đến các vấn 
đề có liên quan.
PI-6 cần phải được nghiên cứu áp dụng cho 
đánh giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách 
để đảm bảo tính toàn diện, và là cơ sở cho cơ quan 
quyền lực nhà nước cân nhắc khoản chi cho quỹ 
TCNN ngoài ngân sách khi thảo luận và quyết định 
dự toán ngân sách hằng năm.
PI-9 và PI-10 cần được áp dụng chung, do giám 
sát rủi ro tài chính của các quỹ TCNN ngoài ngân 
sách là trách nhiệm của các cơ quan quản lý cấp 
trên; đồng thời cũng là tự thân của nhu cầu kiểm 
soát nội bộ. Bên cạnh đó, sự tham gia của công 
chúng là một trong 4 trụ cột của quản lý nhà nước 
tốt đối với quỹ TCNN ngoài ngân sách.
PI-12 cần phải được thực hiện do tầm nhìn 
trung hạn đã được coi là 1 trong 8 căn cứ lập dự 
toán ngân sách nhà nước hằng năm [Điều 41, 
khoản 6].
PI-18 phản ánh hiệu quả kiểm soát lương biên 
chế có thể vận dụng cho các tổ chức quản lý quỹ 
TCNN ngoài ngân sách, do đây là khoản chi chiếm 
tỷ trọng lớn trong thường xuyên và có liên quan 
đến nhiều chính sách khác của Nhà nước ở tầm 
vĩ mô.
PI-20 thu thập đánh giá về hiệu quả kiểm soát 
nội bộ với các khoản chi ngoài lương. Nhu cầu 
này có ở tất cả các tổ chức được giao quản lý, sử 
dụng quỹ TCNN ngoài ngân sách. Nội dung chi 
này thường có các “con số không rõ ràng“ và là nội 
dung không hề dễ xử lý trong quá trình hoạt động 
của quỹ TCNN ngoài ngân sách.
PI-21 phản ánh hiệu quả kiểm toán nội bộ. Đây 
là xu hướng tất yếu phải thực hiện đối với tất các 
đơn vị thuộc khu vực công khi quản trị nền hành 
chính nhà nước dần thay thế cho quản lý hành 
chính truyền thống.
PI-22 phản ánh mức độ kịp thời và thường 
xuyên của việc đối chiếu tài khoản. Điều này đã 
được xác định trong Luật Kế toán và các luật chuyên 
ngành khác; trong đó kế toán các quỹ TCNN được 
xếp vào kế toán công nên càng cần phải làm tốt các 
yêu cầu của PI-22 này.
PI-24 và PI-25 là yêu cầu của kế toán công khi 
thực hiện các thao tác nghiệp vụ nhằm tổng hợp và 
cung cấp thông tin cho quá trình quản lý các quỹ 
TCNN ngoài ngân sách; đặc biệt là ở khâu lập dự 
toán và lập quyết toán.
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 39Số 121 - tháng 11/2017
Các chỉ số PI-26 đến PI-28 cần phải đươc thực 
hiện để đảm bảo có các đánh giá ngoài và hướng tới 
các tiêu chuẩn chung của tổ chức, và cung cấp các 
thông tin cần thiết cho cơ quan quyền lực nhà nước 
thực hiện quyền giám sát của họ.
Với các quỹ có quyền tự quyết cao cần sử dụng 
thêm chỉ số PI-19; bởi một phần quan trọng trong 
chi tiêu công được thực hiện qua hệ thống mua sắm 
đấu thầu. Hệ thống mua sắm đấu thầu vận hành tốt 
sẽ đảm bảo vốn được sử dụng đạt hiệu quả và hiệu 
suất. Cạnh tranh mở qua đấu thầu được coi là cơ 
sở để đạt hiệu suất cao nhất trong mua sắm đầu 
vào và đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn trong việc 
Chính phủ thực hiện các chương trình và các dịch 
vụ sự nghiệp. Chỉ số này tập trung đánh giá chất 
lượng và độ minh bạch của khuôn khổ pháp lý về 
mua sắm, đấu thầu qua việc xác định sử dụng cạnh 
tranh mở và công bằng là phương pháp mua sắm 
nên áp dụng, đồng thời xác định các phương pháp 
phù hợp khác với cạnh tranh mở nếu được biện 
minh theo hoàn cảnh cụ thể.
Như vậy, có tới 18/28 chỉ số của PEFA có thể 
lựa chọn nghiên cứu triển khai áp dụng cho đánh 
giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách (dưới 
góc nhìn của chúng tôi). Nếu Chính phủ chỉ đạo tổ 
chức nghiên cứu triển khai và đưa vào các quy định 
hướng dẫn quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách 
kịp thời, sẽ là bước đột phá cho cải cách quản lý đối 
với các quỹ này.
Hoàn thiện khung đánh giá hiệu quả thực 
hiện quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách: Các 
việc cần phải giải quyết
Sau khi đã thống nhất được bộ chỉ số cho đánh 
giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách, các việc 
còn lại cần phải triển khai nghiên cứu là: Xác lập 
phương pháp thu thập thông tin; Lựa chọn phương 
pháp đánh giá; và Báo cáo kết quả. Đó là 3 nội dung 
còn lại thuộc Khung đánh giá hiệu quả thực hiện 
quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách. Nội dung 
của 3 việc trên khá đồ sộ; tuy nhiên về cơ bản có thể 
dựa trên nền tảng đã có của PEFA mà triển khai và 
cụ thể hóa. Ví dụ, phương pháp đánh giá hoàn toàn 
có thể kế thừa 2 phương pháp cho điểm của PEFA 
(M1 và M2); hay mẫu báo cáo hiệu quả hoạt động 
quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách cũng có thể 
mô phỏng dựa theo mẫu của PEFA. 
Suy nghĩ của chúng tôi về nghiên cứu triển khai 
áp dụng PEFA vào đánh giá quản lý các quỹ TCNN 
ngoài ngân sách dựa trên nền tảng pháp lý đã có 
ở Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Kế toán, Luật 
Đầu tư công và cơ chế quản lý đã có cho mỗi quỹ 
TCNN ngoài ngân sách; nên không làm xáo trộn 
khung pháp lý, nhưng lại rất hữu ích cho cụ thể hóa 
các quy định đã có ở khung pháp lý và thiết thực 
góp phần tăng cường quản lý các quỹ TCNN ngoài 
ngân sách theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. 
Tuy nhiên, đây cũng mới chỉ là những nhận định 
mang tính chủ quan, rất mong có nhiều ý kiến bàn 
thảo về chủ đề này.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Ngân hàng Thế giới (2005), Khung đánh giá 
hiệu quả thực hiện quản lý tài chính công, 
tháng 6.
2. Đỗ Quang Minh (2017), Pháp luật về quỹ 
tài chính công ngoài NSNN ở Việt Nam - 
Thực trạng và giải pháp, Bản tin Thông tin 
khoa học lập pháp, Số 01(27) năm 2017.
3. Đặng Thị Hàn Ni (2013), Quỹ tài chính nhà 
nước: Cần được luật hóa, Báo Sài Gòn giải 
phóng ngày 12/09/2013.
4. Quốc hội (2015), Luật Kiểm toán nhà nước 
số 81/2015/QH13.
5. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách Nhà nước 
số 83/2015/QH13.
6. Quốc hội (2015), Luật Kế toán số 88/2015/
QH13.
7. Nguyễn Minh Tân (2013), Quản lý và giám 
sát các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân 
sách ở Việt Nam, Tạp chí Tài chính, Số 8 
(586), tháng 8.
8. Cẩm Tú (2017), Đề xuất cơ chế quản lý 70 
quỹ tài chính ngoài ngân sách, VOV- Trung 
tâm thông tin, 
at-co-che-quan-ly-70-quy-tai-chinh-ngoai-
ngan-sach-589183.vov.